Riforma disabilità: dove siamo?

Il documento della Comunicazione"Enhancing the Strategy for the Rights of Persons with Disabilities up to 2030"dellaCommissione Europeaaggiorna laStrategia 2021-2030.

Nel marzo 2021 la Commissione europea ha presentato la Strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030, costruita attorno a un'ambizione precisa: garantire la piena partecipazione delle persone con disabilità alla società su un piano di parità, in linea con la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e con il pilastro europeo dei diritti sociali.

Tra le richieste centrali del Parlamento europeo confluite nella Strategia figurano l'integrazione della disabilità in tutte le politiche, misure per evitare che le crisi colpiscano in modo sproporzionato le persone con disabilità, parità di accesso a sanità, occupazione, trasporti e abitazione, e la continuazione del progetto sulla tessera europea di invalidità per il riconoscimento reciproco tra Stati membri1.

Quanto vale davvero la Strategia per uno Stato membro?

La Strategia in sé è un atto disoft law: una comunicazione della Commissione che non produce obblighi diretti, non prevede sanzioni per inadempienza, non genera diritti azionabili dai cittadini contro gli Stati. Ma sarebbe un errore concludere che sia per questoirrilevante: produce effetti concreti attraverso almeno tre canali distinti.

Ilprimoè la produzione dihard lawderivata. La Strategia ha generato atti vincolanti che la traducono in obblighi reali. La Direttiva (UE) 2019/882, nota comeEuropean Accessibility Act, è diventata obbligatoria dal 28 giugno 2025, data da cui i prodotti e i servizi rientranti nel suo ambito devono rispettare i requisiti di accessibilità stabiliti2. In Italia la direttiva è stata recepita con il D.Lgs. 27 maggio 2022, n. 82. A questa si aggiunge, sul fronte del riconoscimento reciproco tra Stati membri, laDirettiva (UE) 2024/2841, che disciplina la Carta europea della disabilità e il contrassegno europeo di parcheggio3. Non sono raccomandazioni: sono obblighi che gli Stati devono recepire e applicare.

Ilsecondocanale è la condizionalità dei fondi strutturali. I programmi finanziati dal Fondo Sociale Europeo Plus e dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale contengono condizioni abilitanti che richiedono agli Stati membri di dimostrare l'esistenza di strategie nazionali sull'inclusione delle persone con disabilità come prerequisito per accedere alle risorse. Non è un obbligo diretto sulle politiche pubbliche, ma è una leva finanziaria reale: chi non adempie rischia la sospensione o la riduzione dei finanziamenti europei.

Ilterzocanale è laConvenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (CRPD)come standard giuridico azionabile. L'Italia l'ha ratificata con la Legge 3 marzo 2009, n. 184, e anche l'Unione europea in quanto tale è parte contraente della Convenzione. Questo le conferisce rango di fonte sovranazionale nell'ordinamento italiano, invocabile davanti ai giudici — un canale che diventerà più praticabile proprio nel momento in cui, dal 2027, i LEPS sulla disabilità renderanno alcuni diritti pienamente esigibili in sede giudiziaria.

Ma è proprio sul terreno dell'attuazione che si misura la distanza tra l'ambizione dichiarata e la sua effettiva capacità trasformativa.

IlForum Europeo della Disabilità (EDF), tra i soggetti consultati nella costruzione della Strategia, ha individuato un nodo che vale la pena riportare perché anticipa lo stesso problema che ritroveremo, su scala nazionale, nella riforma italiana: la Strategia si impegna sul piano delmainstreaming, ma senza un rafforzamento delle risorse umane e finanziarie diventa difficile capire come quell'obiettivo possa essere davvero raggiunto5.

È la critica che attraversa quasi ogni strategia europea di questo tipo: l'impalcatura dei diritti si costruisce a Bruxelles, la capacità di renderli esigibili si verifica — o si arena — negli Stati membri.

Dove si colloca l'Italia

Su questo piano comparativo, il datoEurostataggregato a livello UE offre un punto di riferimento utile. Tra i primi e gli ultimi quintili di reddito, il differenziale nella quota di popolazione che dichiara una limitazione di attività (indicatore GALI) nella fascia 16 anni e oltre è ampio a livello europeo: nel 2024 si passa da circa il 33% nel quintile di reddito più basso a circa il 15% in quello più alto6.

L'Italia, su questo specifico indicatore aggregato per fascia 16+, si colloca tra i paesi con il divario più contenuto in Europa: un dato che, isolato, racconterebbe una storia di relativa equità distributiva.

Ma è un dato che va trattato con cautela, perché aggrega tutte le età, comprese le fasce più anziane in cui la prevalenza della disabilità cresce indipendentemente dal reddito, comprimendo le differenze relative. Non è il terreno su cui vogliamo entrare in questo articolo.

Dove siamo?

È in questo quadro che si inserisce lariforma della disabilitàin Italia, avviata con laLegge Delega 227/2021e attuata attraverso ilD.Lgs. 62/2024, che ha ridefinito i criteri e le modalità di accertamento della condizione di disabilità.

Non è oggetto di questo articolo discutere il merito tecnico della valutazione di base e multidimensionale, né il funzionamento del nuovo certificato medico introduttivo.

Quello che conta, sul piano dei diritti, è cosa la riforma certifica: un accertamento unificato, affidato in via esclusiva all'INPS, che dovrebbe rendere più uniforme e tracciabile l'accesso alle prestazioni assistenziali e al Progetto di vita su tutto il territorio nazionale.

Un dispositivo, il progetto di vita, su cui abbiamo già ragionato più volte: dalProgetto di vita tra riforma e territorioaProgetto di Vita e cosa?, fino al nodo più scomodo, quello tralo strumento giusto e il sistema sbagliatoa riceverlo.

A che punto sia arrivata la sperimentazione, lo abbiamo seguito passo dopo passo: dal primobilancio dopo un anno di applicazionefino alla domanda, ancora aperta, sucosa cambia quando il progetto di vita incontra il sistema che deve reggerlo, e acosa significhi davvero andare oltre l'adempimento formalenella costruzione del progetto di vita.

Sul piano deidiritti esigibili, la proroga non è un dettaglio amministrativo: è un anno in più in cui l'accertamento della disabilità resta frammentato tra il vecchio e il nuovo sistema, a seconda della provincia di residenza. Non tutti i territori arrivano alla soglia di esigibilità uniforme nello stesso momento e questo, di per sé, è già un fatto rilevante quanto il contenuto della riforma.

Non è una transizione priva di tensioni. Tra le voci critiche, quella diGiampiero Griffo, del Consiglio Mondiale diDisabled Peoples' International, che ha definito inadeguata la programmazione iniziale limitata a nove province, leggendo nel rinvio accompagnato da un tardivo allargamento territoriale un segnale dell'incapacità di gestire una riforma che incontra resistenze diffuse10. Griffo ha posto anche una domanda che resta aperta: a cosa serva una sperimentazione se le criticità che dovesse far emergere non possono tradursi in emendamenti ai decreti legislativi già adottati.

Il percorso verso quella uniformità è stato progressivo e più lento del previsto. La sperimentazione è partita il 1° gennaio 2025 in nove province pilota — Brescia, Trieste, Forlì-Cesena, Firenze, Perugia, Frosinone, Salerno, Catanzaro e Sassari — per poi estendersi il 30 settembre 2025 ad altre undici province7. Un secondo ampliamento, deciso con il decreto-legge PNRR, ha portato dal 1° marzo 2026 altre 40 province nel perimetro della sperimentazione, per un totale di 58 territori coinvolti8. L'estensione è stata formalizzata con il D.Lgs. 19/2026, che ha modificato l'articolo 33, commi 1 e 2, del D.Lgs. 62/20249. Un aggiornamento più recente del Ministero per le disabilità innalza ora il computo complessivo a 60 province su 10715.

L'applicazione su tutto il territorio nazionale, fissata inizialmente al 1° gennaio 2026, è stata prorogata di un anno dal decreto Milleproroghe (D.L. 202/2024): la riforma diventerà pienamente operativa dal 1° gennaio 20279, una scadenza su cui avevamo già scritto, segnalandocosa manca davveroperché quella data non resti solo simbolica.

Quindi?

Quello che la riforma certifica è undiritto più uniforme all'accertamento, non una condizione di vita diversa. Una procedura di accertamento più solida, tracciabile e affidata a un soggetto unico non interviene sulle condizioni materiali, economiche e sociali della persona con disabilità né potrebbe farlo per sua natura. Certifica un accesso, non risolve una diseguaglianza.

Ma chi deve trasformare quell'accesso in una condizione di vita diversa? La risposta, nel disegno della riforma, non è l'INPS che accerta, né l'ASL che valuta la componente sanitaria. È l'ambito sociale, è il Comune, è l'équipe multiprofessionale che deve costruire — pezzo per pezzo, senza un modello unico imposto dall'alto — il Progetto di vita che dà contenuto concreto a quell'accertamento.

Su questo passaggio il dibattito pubblico e quello tra ricercatori non si spinge molto lontano. Si discute molto di chi entra nella sperimentazione e quando, di come funziona la valutazione multidimensionale, di cosa dice o non dice la Strategia europea. Si discute pochissimo della"messa a terra"della Riforma: gli ambiti hanno la capacità organizzativa, professionale ed economica per costruire Progetti di vita che siano qualcosa di più di un adempimento formale?

Per farsi un'idea della distanza tra obbligo normativo e capacità reale dei Comuni, basta guardare ad altri due adempimenti, entrambi più semplici di un Progetto di vita personalizzato.

A quasi quarant'anni dall'obbligo di legge, solo il 10% circa dei Comuni italiani ha adottato il PEBA, il piano per l'eliminazione delle barriere architettoniche13. Alla piattaforma nazionale del CUDE, pensata nel 2021 per semplificare il rilascio del contrassegno disabili, ha aderito solo il 6% dei Comuni italiani — 468 su circa 8.00014. Se nove Comuni su dieci non hanno ancora un piano barriere, la domanda su chi costruirà concretamente migliaia di Progetti di vita non è più una provocazione retorica.

È lo stesso meccanismo che avevamo già incontrato da un'altra angolazione, quella del costo reale di chi presta cura professionalmente:le tariffe bloccate nei sistemi di accreditamentoraccontano la stessa distanza tra un diritto formalmente riconosciuto e una risorsa effettivamente disponibile per esercitarlo. Lì il nodo erano le tariffe agli enti gestori; qui sono il budget e il personale degli ambiti. In entrambi i casi il livello che certifica il diritto e il livello che deve erogarlo non coincidono, e solo il primo viene rinforzato dalla riforma.

C'è poi una seconda conseguenza, meno discussa della prima perché non ha una scadenza visibile su un calendario. Tutta l'attenzione mediatica si concentra sulla mappa delle province in sperimentazione: erano 9 nel gennaio 2025, sono diventate 20 a settembre dello stesso anno, 58 dopo il D.Lgs. 19/2026 di marzo, e secondo l'ultimo aggiornamento ufficiale del Ministero per le disabilità sono ormai 60 su un totale di 10715. È una disuguaglianza temporale, e come tale ha una data di scadenza: il 1° gennaio 2027.

Ma da quella data ne resterà un'altra, meno visibile e senza scadenza: quella tra ambiti che hanno équipe sufficientemente dotate per costruire Progetti di vita sostanziali, e ambiti che si limiteranno a un adempimento formale perché non hanno personale, tempo o budget per fare altro. Questa seconda disuguaglianza non sparirà quando finirà la sperimentazione — anzi, sarà quel momento a renderla visibile, perché non ci sarà più un alibi temporale a coprirla.

La Strategia europea ammette, nei suoi stessi documenti, il limite del mainstreaming senza risorse dedicate. Il Piano di Azione nazionale lo conferma sul piano interno, quando dichiara di voler procedere"a legislazione vigente".

Resta da capire se qualcuno, prima del 2027, porrà la domanda di come finanziare e dotare di personale chi dovrà davvero costruire — non solo certificare — quei Progetti di vita.