Il tetto senza fondamenta
Il Piano non autosufficienza è stato approvato. La riforma della disabilità si avvicina al 2027. Ma i servizi reali non si sono mossi. Un’analisi di quel che non viene detto.
Il 18 marzo 2026 la Conferenza Unificata ha approvato ilPiano Nazionale per la Non Autosufficienza 2025-2027. Titoli sui giornali, comunicati soddisfatti di governo, regioni e associazioni. Sembra una buona notizia. Ed è, almeno in parte, una buona notizia. Ma per capire cosa significa davvero, bisogna fare un passo indietro.1
Il1° gennaio 2027non è una data qualsiasi. In quella data entrano in vigore simultaneamente due riforme che ridisegnano dalle fondamenta il welfare italiano per la non autosufficienza: lariforma della disabilità— il D.Lgs. 62/2024, attuativo della legge delega 227/2021 — e lariforma degli anziani non autosufficienti— il D.Lgs. 29/2024, attuativo della legge delega 33/2023.2Due provvedimenti separati, due platee distinte, una scadenza comune. Il Piano approvato il 18 marzo è il primo dei due strumenti operativi necessari per arrivarci: riguarda le persone con disabilità non autosufficienti under 70. Il Piano per gli anziani non esiste ancora.3
Non è un dettaglio. I due Piani sono finanziati dallo stesso Fondo — il Fondo per la Non Autosufficienza — la cui quota più grande serve entrambe le platee senza essere formalmente divisa tra di esse. Finché il Piano anziani non viene adottato, le regioni gestiscono quella quota con ampia discrezionalità, senza un quadro vincolante che separi cosa va ai disabili e cosa agli anziani. E storicamente, in assenza di vincoli, le regioni hanno privilegiato gli anziani — numericamente più numerosi, politicamente più visibili.4
La situazione sul fronte anziani è ancora più preoccupante di quanto il silenzio pubblico lasci intendere. A oltre due anni dall’approvazione della legge delega 33/2023, nessuno dei tre obiettivi fondamentali della riforma è stato raggiunto: né la costruzione di un sistema unitario di valutazione, né la definizione di nuovi modelli di intervento, né l’ampliamento strutturale dell’offerta di servizi. L’unica misura concreta attivata — la Prestazione Universale — è una sperimentazione biennale 2025-2026 destinata in teoria a 24.000 anziani ultra-ottantenni con bisogno gravissimo e ISEE sotto i 6.000 euro. I criteri di accesso si sono rivelati così restrittivi che i beneficiari reali, ad oggi, sono circa 2.000. Su una platea di oltre 4 milioni di anziani non autosufficienti.5
I tre miliardi di cui si parla non sono tutti per le persone con disabilità. Sono la dotazione complessiva di un fondo che, in questa fase di transizione, serve ancora insieme due platee diverse — i disabili e gli anziani — senza che le risorse siano formalmente divise tra di esse.6Di quei tre miliardi, la quota destinata con certezza alle persone con disabilità — quella vincolata ai Progetti di vita indipendente — è di circa 44 milioni sull’intero triennio. Il resto entra in un bacino comune che le regioni distribuiscono a propria discrezione.
Il Piano arriva con quindici mesi di ritardo sul previsto.7Il 2027 si avvicina con una sola carreggiata costruita su due. E anche quella ha ancora molte crepe.
Un Piano necessario, con un’architettura finanziaria fragile
Il Piano introduce novità strutturali rilevanti. Per la prima volta separa nettamente la platea delle persone con disabilità under 70 da quella degli anziani, riconoscendo che si tratta di bisogni diversi che richiedono strumenti diversi. Introduce soglie ISEE più alte — fino a 65.000 euro per i minorenni con bisogni gravissimi — e pone il Progetto di Vita personalizzato al centro dell’architettura programmatica. Ma guardare solo questi titoli significa non leggere i numeri che li sostengono.
AlProgetto di vita— la novità culturalmente più significativa, il cuore della riforma disabilità — vengono destinati14,64 milioni di euro l’annosu base nazionale.8Anche volendo fare un calcolo approssimativo, si parla dimeno di 5 euro l’anno per ogni persona con disabilità gravein Italia.9Una cifra che appare più come un segnale politico che come un finanziamento operativo. Il diritto viene riconosciuto, ma non dotato in misura sufficiente da renderlo esigibile ovunque.10
Non è l’unica contraddizione. Il Piano stanzia 50 milioni annui per rafforzare iPunti Unici di Accessocon nuovo personale. Ma nella propria relazione illustrativa ammette esplicitamente che molti Ambiti Territoriali Sociali non possono assumere, per vincoli di spesa degli enti locali, e annuncia una soluzione normativa che al momento dell’approvazione non esiste ancora nell’ordinamento.11Un Piano che finanzia qualcosa sapendo di non poterlo spendere non è trasparenza istituzionale: è impotenza travestita da programmazione.
A questo si aggiunge ilnodo geografico, il più politicamente grave. L’Allegato F del DPCM scrive nero su bianco che la spesa sociale pro-capite varia da oltre 250 euro nelle Province Autonome a meno di 20 euro in Calabria. Il Piano lo sa, lo documenta. Poi distribuisce l’80% delle risorse indistinte sulla base della popolazione ultra-settantacinquenne.12Chi è già indietro resta indietro. La disuguaglianza non viene corretta: viene perpetuata con più soldi.
Le reazioni confermano questa lettura. Nessuno si è opposto. MaVincenzo Falabelladi FISH ha già messo le mani avanti:“Non ricada sui cittadini l’incapacità delle amministrazioni locali di spendere quanto hanno ricevuto”.13È una frase politicamente precisa. Anticipa lo scaricabarile.
La sperimentazione che non sperimenta
La riforma della disabilità affonda le sue radici nellaL. 22 dicembre 2021, n. 227— legge delega che per la prima volta ha posto la persona con disabilità al centro di un progetto di vita, in coerenza con la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità.14Il decreto attuativo principale, il D.Lgs. 3 maggio 2024, n. 62, ne ha tradotto i principi in norme operative: valutazione multidimensionale, Progetto di vita individuale personalizzato e partecipato, accomodamento ragionevole, superamento della logica delle prestazioni standardizzate. L’entrata in vigore a regime è fissata al 1° gennaio 2027. Per arrivarci è stata prevista una fase di sperimentazione progressiva: 9 province dal gennaio 2025, poi 18 dal settembre 2025, poi 58 con l’ampliamento del marzo 2026.15
Peccato che la sperimentazione sia partita senza gli strumenti per sperimentare davvero.
Quattro giorni prima del 1° gennaio 2025, INPS ha comunicato con ilMessaggio n. 4465 del 27 dicembre 2024che, in attesa dei decreti attuativi ancora mancanti, la valutazione sarebbe stata effettuata con le tabelle del decreto interministeriale 5 febbraio 1992.16Le stesse tabelle che la riforma voleva superare. Si sperimenta il futuro con gli strumenti del passato.
Il Milleproroghe ha poi esteso la sperimentazione da 12 a 24 mesi, spostando al 1° gennaio 2027 l’entrata in vigore generalizzata.17I problemi operativi emersi dalle province pilota sono concreti e documentati. Su36.000 certificati trasmessi, solo 12.000 contenevano le informazioni socioeconomiche indispensabili per avviare il Progetto di vita.18Senza quei dati il diritto non si attiva. Resta sulla carta.
IlD.L. PNRR del 19 febbraio 2026, n. 19, ha poi introdotto un ulteriore ostacolo. Con l’art. 7, comma 3, lettera b), ha modificato l’art. 15 del D.Lgs. 62/2024 eliminando la possibilità per la commissione INPS di trasmettere direttamente agli Ambiti il certificato di disabilità al termine della visita: ora è la persona stessa a doversi attivare, tramite un servizio telematico non ancora operativo.19La catena che dovrebbe collegare la valutazione sanitaria alla presa in carico territoriale viene spezzata proprio nel punto di passaggio più delicato. Il 2027 si avvicina, e il filo tra INPS e territori non è ancora allacciato.
Il nodo che nessuno nomina: i servizi non cambiano
C’è un elemento quasi assente dal dibattito pubblico, e che chi lavora nei territori conosce bene: la riforma cambia radicalmente il modo di valutare la disabilità e di costruire il Progetto di vita, ma non tocca l’assetto reale dei servizi che quei progetti dovrebbero attuare. Ogni regione ha costruito nel tempo un sistema di offerta diverso per storia, normativa, cultura organizzativa e risorse. Non esiste un modello unico. Esiste una mappa di disuguaglianze che la riforma nazionale dovrà attraversare, senza averla ancora mappata davvero.20
In molte regioni le unità di offerta sociosanitarie e sociali — Centri Diurni Disabili, Comunità Residenziali, Centri Socio-Educativi — continuano a essere finanziate in base aiminuti di assistenza erogati, secondo una logica prestazionale mutuata dall’ambito sanitario.21Il Progetto di vita è costruito attorno alla persona, ai suoi desideri, al suo contesto di vita. Ma i servizi che dovrebbero attuarlo sono costruiti attorno a procedure, standard orari, requisiti di accreditamento pensati con una logica opposta. Il nuovo diritto dovrà abitare una casa costruita con un’altra architettura.
LaLombardiaè il caso che conosco meglio. È la regione che aveva già legiferato in modo avanzato con laLegge Regionale 25/2022sul diritto alla vita indipendente,22riconoscendo il Progetto di vita e istituendo i Centri per la Vita Indipendente. Ma la Delibera delle Regole 2025 non contiene alcun riferimento alla LR 25/2022 nel passaggio dedicato al riordino dei servizi.23Il Piano di Azione Regionale 2026-2028 richiama la Convenzione ONU e cita il D.Lgs. 62/2024, ma è stato elaborato senza un processo strutturato di consultazione delle associazioni delle persone con disabilità e del Terzo Settore.24La legge esiste. I servizi non cambiano.
Il contrappunto virtuoso viene dalFriuli-Venezia Giulia. Con la L.R. 16/2022 il FVG ha riformato in profondità il sistema dei servizi per la disabilità, trasferendo dal 1° gennaio 2024 la titolarità dei servizi residenziali e semiresidenziali alle Aziende sanitarie regionali, introducendo il Progetto di vita come strumento centrale già nella norma regionale e attivando sperimentazioni su base ICF.25Con la DGR 176/2025 ha poi disciplinato operativamente le modalità di predisposizione del Progetto di vita, anticipando quanto il D.Lgs. 62/2024 chiede al resto d’Italia di fare entro il 2027.26Non è un modello perfetto, ma è la dimostrazione che riformare l’assetto reale dei servizi è possibile. E che richiede anni, non mesi.
Lo strumento mancante: ICF e WHODAS non sono ancora sistema
La riforma introduce un cambio di paradigma nella valutazione della disabilità. Fino ad oggi l’Italia ha utilizzato cinque diverse valutazioni nazionali — tutte fondate su un approccio medico che guarda alla patologia, non alla persona nel suo contesto di vita. Il D.Lgs. 62/2024 introduce una valutazione unica in due fasi: una valutazione di base condotta dall’INPS, e una valutazione multidimensionale condotta dall’equipe territoriale per costruire il Progetto di vita. Il linguaggio comune di entrambe è l’ICF— International Classification of Functioning — lo standard OMS che descrive il funzionamento umano in relazione all’ambiente, non la malattia in isolamento.27
Ma l’ICF da solo non basta per la valutazione pratica quotidiana. Per questo il D.Lgs. 62/2024 introduce anche ilWHODAS 2.0— uno strumento standardizzato e transculturale che misura il funzionamento della persona in sei domini: comprensione e comunicazione, mobilità, cura di sé, relazioni, attività quotidiane, partecipazione sociale.28Come ha documentatoFranco Pesaresisu I Luoghi della Cura e su Welforum, questa è la novità più rilevante del sistema valutativo: per la prima volta si integra la visione medica con quella bio-psico-sociale.29
Il problema è che questa novità viene già ridimensionata in fase di attuazione. Il Decreto del Ministero della Salute n. 94 del 10 aprile 2025 ridimensiona pesantemente il ruolo del WHODAS 2.0, consentendone un uso con ampi margini di discrezionalità. Come ha scritto Pesaresi su Welforum, la valutazione rischia di tornare prevalentemente medico-legale, con il WHODAS aggiunto per forma.30
C’è poi un secondo livello del problema. L’ICF come linguaggio condiviso tra ATS, ASL e servizi — quello necessario per costruire operativamente il Progetto di vita — richiede che medici, assistenti sociali, educatori e operatori parlino la stessa lingua valutativa. In Italia l’ICF è stato utilizzato quasi esclusivamente per definire livelli di gravità. La sperimentazioneICF-ADATsviluppata dai professoriLuciano PasqualottoeAngelo Lasciolidell’Università di Verona offre strumenti adattivi gratuiti per i servizi e sperimenta anche l’utilizzo dell’intelligenza artificiale nella lettura dei dati ICF.31Ma resta un’esperienza di avanguardia, non ancora sistema.32
Senza questo linguaggio comune il Progetto di vita resta un documento. Il rischio concreto è una riduzione a semplice procedura burocratica: un nuovo modulo, non una nuova cultura.
Il 2027 si avvicina. Cosa manca davvero
Il quadro è chiaro. Il Piano approvato il 18 marzo è uno strumento necessario e atteso, costruito con cura normativa e con alcune innovazioni genuine. Ma si inserisce in una transizione che presenta almeno quattro nodi aperti che il dibattito dominante non nomina.
Il primo nodo: i servizi reali non cambiano.Le unità di offerta continuano a essere finanziate con la logica dei minuti di assistenza. Nessuna regione, con la parziale eccezione del Friuli Venezia Giulia, ha ancora modificato i criteri di accreditamento e finanziamento per renderli compatibili con la logica del Progetto di vita.33
Il secondo nodo: la sperimentazione procede con strumenti inadeguati.Le vecchie tabelle del 1992, i dati socioeconomici mancanti in due terzi dei certificati, il filo tra INPS e territori spezzato dal decreto PNRR. Il Regolamento ministeriale per le nuove tabelle deve essere adottato entro il30 novembre 2026— un mese prima dell’entrata in vigore generalizzata.34
Il terzo nodo: ICF e WHODAS non sono ancora sistema.Gli accordi interistituzionali tra ATS e ASL sono in larga parte ancora da costruire. Il decreto attuativo del Ministero della Salute ha già ridimensionato il ruolo del WHODAS rispetto a quanto la legge prevedeva.35
Il quarto nodo: le risorse consolidano le disuguaglianze.Chi spende già meno riceverà proporzionalmente meno anche con il nuovo Piano. La disuguaglianza geografica nel welfare per la disabilità viene perpetuata con più soldi.36
E poi c’è il nodo che sovrasta tutti gli altri: il Piano anziani non esiste ancora. Il 1° gennaio 2027 devono partire insieme due riforme. Una ha il suo strumento operativo — incompleto, tardivo, sottofinanziato, ma esiste. L’altra no.
La riforma della disabilità è la più ambiziosa che l’Italia abbia mai prodotto in questo campo. Riconosce finalmente la persona con disabilità come soggetto di diritti, non come destinatario di prestazioni. Introduce strumenti che hanno una base scientifica e valoriale solida.
Tra una riforma scritta bene e una riforma che funziona davvero c’è uno spazio enorme. Quello spazio si chiama attuazione.
E l’attuazione richiede servizi riformati, strumenti condivisi, personale formato, dati affidabili, accordi interistituzionali costruiti, risorse distribuite con equità. A nove mesi dal 2027, nessuno di questi elementi è ancora pienamente in campo.
Il 2027 può essere l’anno in cui l’Italia smette di trattare le persone con disabilità come un problema da gestire e inizia a trattarle come cittadini con diritti esigibili. Oppure può essere l’ennesima data che si sposta in avanti. La differenza non la fanno i piani nazionali: la fanno le scelte concrete che regioni, ambiti, equipe e servizi fanno adesso. Il tempo non è dalla nostra parte.
