Un rapporto «1:1» che il Tar riscrive: perché 18 ore non bastavano

Tra pochi giorni riparte la scuola e come ogni anno il rientro porta con sé la sua polemica di stagione: quest’estate, la più calda di sempre dopo quella del 2003, ha riacceso la richiesta di sindacati e comitati di genitori di posticipare l’avvio delle lezioni nelle zone dove il caldo rende le aule invivibili. Il ministro Valditara ha già chiuso la porta a un rinvio a ottobre.

C’è invece una fatica per 380mila famiglie con figli con disabilità che si ripresenta ogni settembre: il Piano Educativo Individualizzato (PEI), il documento che ogni anno stabilisce quante ore di sostegno riceverà a scuola un alunno con disabilità. 377mila alunni con disabilità nell’ultimo anno scolastico disponibile, il 5% in più rispetto al precedente, pari al 4,8% degli iscritti contro il 2,6% di dieci anni prima.

Un ragazzo di terza media, con una disabilità riconosciuta come grave, frequenta la scuola per 28 ore alla settimana. I suoi genitori si sono rivolti al Tar Lazio perché la scuola gli aveva assegnato solo 18 ore di sostegno, dieci in meno di quante ne frequenta. La scuola si è difesa sostenendo che il cosiddetto «rapporto 1:1» — l’espressione con cui si indica che un alunno ha un insegnante di sostegno dedicato solo a lui — non significa che quell’insegnante debba essere presente per tutte le ore in cui l’alunno è a scuola. Significa soltanto, secondo la scuola, che un unico docente segue un unico alunno per tutto l’orario di lavoro previsto dal suo contratto: 18 ore alla settimana, appunto, per un insegnante di sostegno nella scuola media.

Il Tar Lazio ha respinto questo argomento senza mezzi termini, definendolo privo di fondamento nell’ordinamento scolastico. Con lasentenza pubblicata il 31 luglio 2026 (n. 13960), i giudici hanno annullato sia la decisione della scuola sulle 18 ore sia il Piano Educativo Individualizzato per l’anno 2025/2026. Il Ministero dell’Istruzione e la scuola sono stati condannati, insieme, a risarcire la famiglia con 2.500 euro per il danno subito dal ragazzo, oltre a 2.000 euro per le spese legali.

Quella sentenza non è un episodio isolato che si esaurisce con il rientro a scuola di un ragazzo, ma il sintomo più recente di una tendenza che apre un problema di governance più ampio di qualunque singola vicenda giudiziaria.

Il nodo giuridico: perché «1:1» non è un numero fisso

Il ragionamento del Tar si appoggia su un’architettura costruita in quasi quarant’anni di giurisprudenza costituzionale.

Il punto di partenza è la sentenza della Corte costituzionale 21 luglio 1987, n. 215, che ha per prima ricondotto l’inclusione scolastica dell’alunno con handicap al diritto fondamentale all’istruzione (artt. 3, 34 e 38 Cost.). Da questa deriva la l. 5 febbraio 1992, n. 104, il cui art. 3 è stato interamente riscritto dall’art. 3, co. 1, del d.lgs. 3 maggio 2024, n. 62 in attuazione della delega di cui alla l. 22 dicembre 2021, n. 227: la«persona handicappata» diventa «persona con disabilità», e la vecchia soglia binaria (gravità/non gravità) è sostituita da una gradazione ancorata alla Classificazione ICF dell’OMS, correlata a frequenza, durata e continuità del bisogno, non a una soglia amministrativa.

Sul crinale costituzionale, il precedente decisivo resta la sentenza 22 febbraio 2010, n. 80, che ha dichiarato illegittime le norme che fissavano un tetto agli organici di sostegno o escludevano assunzioni a tempo determinato in deroga: da allora, la deroga al rapporto alunni-docenti stabilito per legge è lo strumento ordinario con cui il sistema deve rispondere al caso concreto di gravità. Sette anni dopo, la sentenza 6 dicembre 2016, n. 275 ha fissato la formula che il Tar Lazio richiama testualmente:«è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione». Il Tar Lazio aggiunge, nella sentenza n. 13960/2026, un ultimo tassello: la sentenza costituzionale 22 luglio 2025, n. 121, che chiarisce come l’obbligo di copertura finanziaria ex art. 81 Cost. vincoli il legislatore, non il giudice che deve dare piena attuazione al diritto senza doversi porre il problema della coperta.

C’è poi un secondo pilastro, importante per chi si occupa di organizzazione dei servizi: la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 23 marzo 2017, n. 2023. È statadefinita, non a torto, «un vero trattato» sull’inclusione scolastica:ricostruisce l’intera filiera procedimentale, dalle proposte del GLO, alla richiesta complessiva del dirigente scolastico, alla determinazione degli organici da parte dell’Ufficio scolastico regionale, e fissa il principio per cui nessuno di questi soggetti può sindacare nel merito le proposte del GLO al ribasso per ragioni di bilancio.

È la stessa sentenza da cui il Tar Lazio trae, nel 2026, il criterio più delicato della propria decisione: il danno esistenziale non si presume dalla sola mancata assegnazione delle ore, ma va provato caso per caso attraverso le regressioni concretamente documentate nel percorso dell’alunno. Un impianto probatorio rigoroso, chela giurisprudenza successiva — compresa la nota del Consiglio di Stato n. 4473/2023 sulla ripartizione di competenze tra GLO e dirigente scolastico— ha ulteriormente precisato, senza mai attenuare il principio di fondo.

Il pezzo mancante: chi decide chi assiste, e con quali soldi

Fin qui abbiamo parlato solo dell’insegnante di sostegno — la figura su cui la giurisprudenza costituzionale ha costruito, in quasi quarant’anni, un principio granitico: il fabbisogno reale dell’alunno prevale su qualunque vincolo di organico o di bilancio. Ma l’insegnante di sostegno non esaurisce il sostegno di cui un alunno con disabilità grave ha bisogno per stare davvero a scuola in autonomia.

Accanto al docente — dipendente statale, assunto e retribuito dal Ministero dell’Istruzione, con organico deciso a livello nazionale secondo gli stessi criteri ovunque — la legge prevede un’altra figura, quella dell’assistente per l’autonomia e la comunicazione (art. 13, co. 3, l. 104/1992), che nella prassi delle scuole viene chiamata assistente educativo, AEC o in alcune regioni ASACOM.

Mentre l’insegnante di sostegno è competenza dello Stato in ogni angolo del Paese,l’assistenza specialistica è stata affidata dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (art. 139) ai Comuni per l’infanzia, la primaria e la secondaria di primo grado e alle Province/Città metropolitane per le superiori. In altre parole: il numero di ore di un insegnante di sostegno segue le stesse regole da Bolzano a Trapani ed è per questo che può essere impugnato al Tar invocando un principio nazionale uniforme. Il numero di ore, i criteri di accesso e il profilo professionale richiesto per un assistente educativo dipendono invece dal singolo Comune o dalla singola Regione in cui l’alunno vive e possono cambiare, a parità di disabilità, attraversando un confine amministrativo.

Fino a pochi mesi fa questa materia era priva di un Livello essenziale delle prestazioni (LEP), la soglia minima uniforme che, ai sensi dell’art. 117 Cost., lo Stato dovrebbe garantire su tutto il territorio nazionale per i diritti sociali.Da anni la letteratura sui LEP segnala che i servizi socio-educativi, tra cui l’assistenza scolastica agli alunni con disabilità, restano tra gli ambiti in cui il dettato costituzionale è rimasto sostanzialmente inattuato, con una disomogeneità territoriale ben documentata.

Un primo LEP era stato introdotto solo per il trasporto scolastico degli alunni con disabilità, con la legge di bilancio 2022, insieme a quello sui nidi d’infanzia. Per l’assistenza all’autonomia e alla comunicazione, il salto di qualità è arrivato solo con la Legge di Bilancio 2026 (l. 30 dicembre 2025, n. 199):per la prima volta un Livello essenziale delle prestazioni sociali (LEPS) trasforma questo servizio da prestazione facoltativa, dipendente dalla disponibilità di cassa del singolo ente locale, in un diritto sociale che lo Stato deve garantire in modo uniforme, restando ferma la competenza gestionale degli enti locali nell’erogazione.

Mentre sull’insegnante di sostegno si è consolidata, come visto, un’architettura giurisprudenziale coerente, sull’assistente per l’autonomia e la comunicazione le pronunce vanno in direzioni diverse e talvolta opposte.

Il Consiglio di Stato, conla sentenza n. 7089 del 12 agosto 2024, ha ritenuto legittima la riduzione a sole sette ore settimanali di assistenza rispetto a quelle indicate nel PEI, affermando che il piano educativo individualizzato non vincola gli enti locali, i quali non partecipano alla sua formazione. Un principio agli antipodi di quello che, due anni dopo, il Tar Lazio applicherà proprio alle ore dell’insegnante di sostegno. Il Tribunale civile di Ancona, conla sentenza n. 501/2024, è arrivato a una conclusione opposta lungo una strada diversa: ha riconosciuto il diritto all’assistenza come diritto di rango costituzionale, di competenza del giudice ordinario e non del Tar, respingendo l’eccezione di un Comune che escludeva dall’assistenza gli alunni non certificati come gravi.

Più di recente, nel luglio 2026,un tribunale ha imboccato una terza strada, quella antidiscriminatoria: ha qualificato come discriminazione collettiva, ai sensi della l. 67/2006, i criteri con cui un distretto socio-sanitario aveva tagliato in modo indistinto le ore Asacom rispetto a quanto previsto nei PEI di tutti gli alunni del territorio.

Tre pronunce, tre giudici diversi, tre inquadramenti giuridici distinti: è la controprova, sul piano processuale, di ciò che l’assenza di un LEP produce sul piano sostanziale.

La stessa incertezza si riflette sulla riforma appena approvata:la Regione Puglia, seguita dall’Emilia-Romagna, ha già sollevato questione di legittimità costituzionale sui commi 706-711 della legge di bilancio 2026, sostenendo che il nuovo LEPS sugli Asacom scarica sugli enti territoriali economicamente più deboli un obbligo senza un finanziamento adeguato a sostenerlo. Lo stesso nodo, capovolto, che la sentenza n. 121/2025 della Consulta aveva già risolto in favore dell’alunno sul fronte del sostegno: chi paga, se il diritto è dichiarato ma le risorse non seguono.

È un tassello da tenere a mente proprio guardando alla sentenza del Tar Lazio: la vicenda del ragazzo di terza media riguarda esclusivamente le ore dell’insegnante di sostegno, cioè la parte del sostegno scolastico che il sistema, con tutti i suoi limiti applicativi, sa già come tutelare in giudizio grazie a quattro decenni di giurisprudenza costituzionale. L’altra parte — l’assistente educativo che aiuta un alunno a mangiare, spostarsi, comunicare — è rimasta per quasi trent’anni affidata a migliaia di amministrazioni comunali diverse, ciascuna libera di decidere quante ore finanziare e con quali requisiti, e persino di fronte al giudice non è chiaro quale principio prevalga.

Il LEPS varato a fine 2025 prova a colmare questo vuoto, ma la sua piena attuazione è appena all’inizio.

Quello che i resoconti non dicono: il contenzioso cresce, ma non come sembra

Il Terzo Rapporto dell’Osservatorio giuridico permanente Human Hall dell’Università degli Studi di Milano, relativo al 2025, registra un aumento netto delle pronunce giudiziarie in materia di diritti delle persone con disabilità (scuola e lavoro insieme): da circa 800 nel 2023 a 1.100 nel 2024, fino a superare le 2.000 nel 2025.

Va però letto insieme a un secondo dato, quella per cui le famiglie, anno dopo anno, ricorrerebbero sempre di più al giudice.Gli stessi rapporti Istat sull’inclusione scolastica, incrociati sui tre ultimi anni scolastici disponibili, mostrano che la quota di famiglie che si rivolge al Tar per contestare le ore di sostegno resta sostanzialmente stabile: nel Mezzogiorno oscilla tra il 5,1% e il 5,4%, al Nord tra il 2,7% e il 3%, senza un andamento di crescita riconoscibile da un anno scolastico all’altro. L’aumento delle pronunce censito da Human Hall, allora, sembra spiegarsi soprattutto con la crescita del numero assoluto di alunni con disabilità nelle scuole italiane più che con un aumento della propensione di ciascuna famiglia a fare causa: non sono di più, in proporzione, le famiglie che ricorrono; sono più gli alunni, e quindi più le cause in valore assoluto.

Significa che il contenzioso non sta diventando un fenomeno via via più diffuso rispetto alla platea degli aventi diritto, ma sta scalando insieme a una platea che cresce strutturalmente.

Il vero convenuto è il processo, non la norma

La contesa giuridica, in questi anni, non è quasi mai sulla norma, ma sulla capacità delle amministrazioni di tradurla in un processo organizzativo che non abbia bisogno del giudice per funzionare.

Il sistema, sulla carta, ha già gli strumenti: i dirigenti scolastici dovrebbero rilevare il fabbisogno reale di ogni istituto prima dell’inizio dell’anno, sulla base delle certificazioni acquisite e delle preiscrizioni che si chiudono in febbraio; gli Uffici scolastici regionali dovrebbero comunicare al Ministero, entro il 30 novembre, le richieste di posti in deroga necessarie a garantire la copertura finanziaria. Quando funziona, dovrebbe rendere superfluo il ricorso al Tar. Quando non funziona il costo si scarica su tre soggetti: la famiglia, costretta ad attivare un contenzioso per un diritto già scritto; il bilancio pubblico, che paga risarcimento e spese di lite oltre alle ore che avrebbe comunque dovuto erogare; e il minore, per il quale in questo caso il danno esistenziale è stato ritenuto provato sulla base di un peggioramento documentato nelle valutazioni psicodiagnostiche nel corso dell’anno.

Se la crescita del contenzioso è soprattutto una funzione della crescita della platea, allora la domanda che vale la pena porsi è perché un sistema che dispone da quindici anni di un principio costituzionale chiaro e da due anni di una riforma (il d.lgs. 62/2024) pensata apposta per rendere più oggettiva la stima del fabbisogno, continui a spostare sul giudice amministrativo un compito che dovrebbe esaurirsi nella fase istruttoria del GLO e nella programmazione dell’organico.

È lo stesso nodo, in fondo, che ritorna quando si parla di accreditamento nel sociosanitario o di riparto delle risorse per la non autosufficienza: un diritto dichiarato «non finanziariamente condizionato» resta, nei fatti, condizionato dalla qualità del processo amministrativo che lo dovrebbe tradurre in atti, prima che una famiglia sia costretta a rivolgersi a un giudice per ottenerlo.