Tariffe bloccate e costo di chi cura.

A fine 2024, la Città di Torino approva la nuova convenzione con l'ASL per i servizi socio-sanitari residenziali e semiresidenziali a favore di persone con disabilità. Fissa un adeguamento tariffario massimo del 3,5% sulla quota sociale — quella di competenza comunale — in analogia con quanto già deciso dalla Regione Piemonte per la quota sanitaria. Per i servizi semiresidenziali, nessun aumento.

A febbraio 2024 era stato firmato però il nuovo CCNL delle cooperative sociali: aumenti tra il 12,6% e il 16%, quattordicesima, miglioramento dell'assistenza sanitaria integrativa. In un settore dove il costo del lavoro assorbe tra l'80% e il 90% del budget totale, un aumento del CCNL del 12–15% produce un incremento del costo complessivo di gestione tra l'8,5% e il 9,5%. Il Comune riconosce il 3,5%.

Due gruppi distinti di cooperative sociali presentano ricorso in due procedimenti separati. Le censure sono identiche: la delibera è stata adottata senza un'istruttoria reale sull'aumento dei costi e il 3,5% è matematicamente insufficiente a garantire la sostenibilità dei servizi, in contraddizione con l'obbligo, imposto ai gestori accreditati, di rispettare quel CCNL. Il TAR dà loro ragione su entrambi i punti.

Il caso della delibera n. 826/2024 della Giunta Comunale di Torino non è soltanto una vicenda di contenzioso economico. E le sentenze n. 902 e n. 906/2026 della Seconda Sezione del TAR non riguardano una questione soltanto locale.

Sulla vicenda specifica e le principali implicazioni, rimando alla nota di Alceste Santuari pubblicata sul Forum diRivista Impresa Sociale,"TAR Piemonte: le tariffe di accreditamento vanno adeguate al costo del lavoro".1Qui mi interessa richiamare soltanto due elementi di processo.

Il primo punto che il TAR sottolinea riguarda lamancanza di confronto reale: gli incontri svolti dal Comune di Torino nel novembre 2024, inclusa una riunione del Gruppo misto partecipato, non integravano un'istruttoria effettiva. Il Comune aveva convocato le rappresentanze dei gestori, ma non aveva aperto alcuna discussione sull'adeguamento tariffario. L'incremento era già stato deciso altrove, in altra sede.

Il secondo riguardal'insufficienza del 3,5%. I giudici richiamano che lo stesso Consiglio Comunale di Torino, in una mozione dell'aprile 2024, aveva impegnato Sindaco e Giunta a"garantire le risorse necessarie per consentire la corretta applicazione del CCNL"e"procedere all'aumento delle rette". Otto mesi dopo, la Giunta ha fatto l'opposto. Il TAR lo cita come contraddizione interna all'ente, non come argomento retorico. C'è poi un passaggio tecnico che vale la pena citare per esteso:

La Regione aveva fissato il 3,5% per il 2024 come punto di partenza, con l'obiettivo di arrivare al 10% complessivo nel biennio 2025–2026 attraverso un tavolo di lavoro specifico. Il Comune lo ha preso e lo ha trasformato in tetto massimo per il biennio successivo, escludendo il 2024. Stessa percentuale, logica capovolta.

"Situazione di stallo"è la formula che i giudici usano per descrivere ciò che in concreto accade: il tavolo regionale non conclude i lavori, il Comune aspetta il tavolo regionale, e nel frattempo i gestori erogano i servizi sottocosto. Il TAR dice che questo scarico di responsabilità non è ammissibile.

Lo stallo rivela qualcosa di più ampio

In realtà, lo stallo registrato a Torino rivela qualcosa di più ampio. Se osserviamo con il grandangolo l'oggetto della vicenda, dobbiamo ricordare che in Italia iservizi residenziali e semiresidenziali per persone con disabilitàsono erogati in regime diaccreditamento istituzionale.

Come scrive Alceste Santuari, in questo contesto l'accreditamento consiste nel procedimento amministrativo di natura concessoria attraverso il quale le pubbliche amministrazioni competenti inseriscono i soggetti privati, for profit e non profit, nella rete di offerta pubblica dei servizi sociosanitari.2

La tariffa con la quale il gestore viene remunerato per i servizi che offre è strutturalmente divisa in due componenti. La quota sanitaria — in Piemonte tra il 50% e il 70% a seconda della tipologia di servizio — è coperta dal Fondo Sanitario Regionale ed erogata attraverso le ASL. La quota sociale — il restante 30–50% — è a carico del Comune di residenza dell'utente, con eventuale compartecipazione della famiglia calcolata sull'ISEE.

È questa seconda componente che è al centro del contenzioso torinese. Il punto critico è che il gestore non ha nessuna leva per agire su questa quota delle tariffe: non può alzare il prezzo durante la durata dell'accreditamento, perché è fissato amministrativamente; non può scegliere clienti più redditizi, perché l'accesso alle strutture è governato da commissioni pubbliche — in Piemonte la UMVD per la disabilità — che assegnano gli utenti secondo criteri propri; non può comprimere i costi di produzione, perché gli standard strutturali e organizzativi imposti dall'accreditamento sono vincolanti.

I sistemi di accreditamento si differenziano a seconda dei modelli sanitari regionali. Prendiamo due principali regioni del Nord Italia:

Il modello lombardo distribuisce il rischio di mercato tra più attori — il gestore deve attrarre utenti e può differenziarsi — ma quando le tariffe regionali non vengono aggiornate, la compressione dei margini è inevitabile. Il modello piemontese garantisce stabilità della domanda ma crea una dipendenza totale dalla volontà dei Comuni di aggiornare la quota sociale. Quando quella volontà manca — come a Torino nel 2024 — il gestore è intrappolato: deve erogare il servizio, ma non può coprire i costi.

È in questo contesto che va letta la delibera 826/2024: l'equilibrio regge finché i bilanci comunali tengono e i CCNL non aumentano troppo. Quando entrambe le condizioni vengono meno insieme, il sistema si inceppa.

LEA, LEPS e la frattura strutturale

Occorre sottolineare che i servizi residenziali e semiresidenziali per persone con disabilità sono LEA ai sensi dell'art. 34 del DPCM 12 gennaio 2017.3La copertura SSN varia però in base all'intensità assistenziale: è totale per i trattamenti riabilitativi intensivi ed estensivi, scende al 70% per i trattamenti socio-riabilitativi in regime semiresidenziale e per i disabili gravi in residenziale, e al 40% per i disabili con moderato impegno assistenziale in residenziale. La quota non coperta dal SSN è a carico dell'utente o, in caso di disagio economico, del Comune di residenza.

Eppure la norma lascia aperta una frattura che non è tecnica: è politica. La componente sanitaria del LEA è universalistica — il SSN la eroga a tutti, ovunque, indipendentemente dal reddito e dall'indirizzo. La componente sociale no. Dipende dal Comune di residenza: dalla sua capacità di bilancio, dalla sua volontà politica, dall'anno in cui capita di presentare il bisogno.

I Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali — i LEPS — avrebbero dovuto colmare questa asimmetria. Il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2021–2023 ne ha individuati alcuni rilevanti per la disabilità: il potenziamento del servizio sociale professionale, il rafforzamento dei Punti Unici di Accesso, la supervisione del personale dei servizi sociali.4Il D.Lgs. 62/2024 — la riforma organica della disabilità attuativa della legge delega 227/2021 — ha previsto all'art. 37 una procedura per la determinazione dei LEP specifici per la disabilità, da adottarsi con DPCM su proposta dell'Autorità politica delegata, in raccordo con la Cabina di regia per i LEP e previa intesa in Conferenza unificata.5Quel DPCM non è ancora stato adottato.6

I LEPS per la disabilità restano quindi senza finanziamenti vincolati, senza standard esigibili, senza sanzioni per chi non li garantisce. Il paradosso è preciso: un servizio che lo Stato dichiara essenziale può non essere erogato — o può essere erogato peggio — a seconda di dove si nasce o si vive. L'universalismo del LEA si ferma esattamente dove inizia il bisogno sociale. Non è un'anomalia del sistema. È la sua architettura.

Il modello di accreditamento e la differenza tra profit e non profit

L'accreditamento istituzionale nei servizi alla persona nasce in Italia negli anni Novanta dentro la cornice delNew Public Management: lo Stato si ritira dalla gestione diretta, esternalizza la produzione dei servizi al mercato o al Terzo Settore e si riserva la funzione di regolatore e committente.

L'accreditamento — rispetto all'appalto — introduce un correttivo: non vince chi offre di meno, ma chi soddisfa standard qualitativi predefiniti, a una tariffa fissata amministrativamente. Come definisce AGENAS, si configura come«strumento di garanzia della qualità delle cure e dell'assistenza»e al tempo stesso come«qualificato strumento di selezione dei soggetti erogatori».7

Questo impianto presuppone una condizione: che la tariffa venga aggiornata nel tempo in modo da riflettere i costi reali della produzione. Se quella condizione viene meno — per inerzia istituzionale, per pressioni di bilancio, per mancanza di istruttoria — il modello si inceppa. Quello che sembrava un sistema di sussidiarietà diventa un meccanismo di trasferimento del rischio finanziario pubblico sui bilanci delle organizzazioni private.

Quando il soggetto pubblico si pone esclusivamente come committente che acquista prestazioni a prezzo fisso, i soggetti privatifor profitenon profitnella rete di offerta pubblica non sono la stessa cosa.

La differenza non è ideologica, ma strutturale. Il soggetto no profit è vincolato per legge alla non distribuzione degli utili, qualunque avanzo di gestione deve essere reinvestito nell'attività istituzionale.8Il soggetto profit risponde invece a una logica diversa: l'avanzo è rendimento per i soci.

Quando le tariffe sono adeguate, questa differenza può restare latente. Quando le tariffe sono ferme da anni — e in molte regioni lo sono — la pressione economica produce comportamenti divergenti: il no profit comprime i margini e tiene la qualità; il profit ottimizza i costi là dove può. E i costi comprimibili in un servizio alla persona sono quasi sempre gli stessi: il personale, il tempo di cura, la continuità degli operatori.

L'accreditamento come strumento di qualità, in questo senso, non basta: seleziona all'ingresso, ma non governa i comportamenti sotto pressione. E sotto pressione tariffaria, la natura giuridica del gestore non è un dettaglio. Anche perché il Terzo Settore tende a non uscire dal mercato anche quando i margini diventano negativi, perché sente su di sé il peso sociale della continuità del servizio.

Come ha mostrato Gori analizzando il sistema della non autosufficienza, la tensione tra universalità di accesso, qualità delle prestazioni e sostenibilità finanziaria non è risolvibile semplicemente"ottimizzando"la spesa: richiede scelte politiche esplicite su chi paga quanto e per cosa.9Quelle scelte, in Italia, continuano a essere rinviate. E il costo del rinvio lo paga chi lavora nei servizi.

In queste condizioni, invocare il"rischio d'impresa"— come fa la difesa del Comune nel giudizio — è un ossimoro. Non c'è mercato in cui esercitare quel rischio. Il gestore non può alzare i prezzi, non può scegliere clienti più redditizi, non può ridurre gli standard senza perdere l'accreditamento.

Il risultato di questi meccanismi è quello che la letteratura chiamastarvation cycle: meno margine, meno investimenti, immagine da erogatore a basso costo, ancora meno risorse. Un circolo che si autoalimenta.10

Cosa rimane aperto dopo le sentenze

Le sentenze annullano la delibera n. 826/2024 nella parte in cui fissa il tetto del 3,5% per i servizi residenziali e nella parte in cui non riconosce nessun adeguamento per i servizi semiresidenziali. Non annullano gli atti dirigenziali successivi di proroga, perché quelli hanno almeno consentito l'applicazione del 3,5% nelle more — e dunque non hanno aggravato la situazione rispetto alla delibera principale.11

Il Comune dovrà riesercitare il proprio potere di determinazione tariffaria, senza potersi "limitare ad attendere le ulteriori determinazioni che la Regione dovrà assumere". Deve farlo "senza indugio", perché si tratta di servizi in corso di esecuzione. Restano però tre questioni aperte.

Qualcuno potrebbe pensare che la risposta sia l'amministrazione condivisa — la co-progettazione, l'art. 55 del Codice del Terzo Settore, la sentenza 131/2020 della Corte Costituzionale.

Strumenti importanti, che cambiano il metodo della relazione tra pubblico e privato sociale. Ma non risolvono la contraddizione strutturale: puoi co-progettare quanto vuoi, ma se la tariffa non copre il CCNL il problema rimane identico. La forma della relazione non sostituisce la sostanza economica.

Le sentenze del TAR dicono che non si può fingere che il problema non esista scaricandolo sul Terzo Settore. È un passo avanti.

Ma la domanda che resta aperta — e che nessun giudice amministrativo può chiudere — è chi decide, con quali risorse, e a quale costo politico, di garantire davvero ciò che la legge dice di garantire.

Cosa è successo dopo

A quasi due mesi dalle sentenze, non è successo quasi niente. Il Comune ha dichiarato di stare"approfondendo il contenuto"delle pronunce, valutando anche l'impugnazione al Consiglio di Stato. L'assessore Rosatelli ha confermato che il dialogo con i gestori resta aperto. Nessun atto concreto è stato adottato, né in direzione del riesercizio tariffario né in direzione del ricorso.

La Regione, dal canto suo, non ha mosso il tavolo di lavoro istituito nel 2024 con l'obiettivo di portare l'adeguamento tariffario al 10% complessivo nel biennio. La consigliera Canalis ha presentato unquestion timeil 28 aprile chiedendo alla Giunta Cirio di uscire dal limbo. La risposta è stata generica. Il tavolo non è ripartito.

Nel frattempo, le cooperative continuano a erogare i servizi. Confcooperative ha documentato che in questi mesi i gestori hanno coperto con risorse proprie la differenza tra i costi reali del CCNL e le tariffe riconosciute. In altri termini: lo stallo che il TAR aveva censurato come giuridicamente inammissibile — quello che scarica sugli operatori privati l'onere dell'inerzia pubblica — è esattamente lo stesso che continua oggi.

Non è un problema locale e nemmeno una questione di trattative e di tariffe. Serve la politica nazionale.