Ad aprile 2025UNA– Aziende della Comunicazione Unite – ha presentato a Roma il suoLibro Verde sulle gare pubbliche in Italia.
Ventisettemila gare analizzate tra il 2022 e il 2024, 11 miliardi di euro di valore complessivo.
I numeri che emergono parlano da soli: il51%delle gare vale meno di 100.000 euro, l’8%va deserto —oltre 2.000 procedure senza nessun partecipante—, quasi due terzi delle gare concedono meno di 20 giorni per presentare un progetto, e i tempi medi di assegnazione sfiorano i cinque mesi[1] .
Per iservizi socialile dimensioni sono un’altra cosa.
Nel 2021 — ultimo datoISTATdisponibile — i Comuni italiani hanno impegnato10,3 miliardi di euro per i servizi sociali e gli asili nido, di cui 8,4 miliardi al netto delle compartecipazioni degli utenti e del SSN[2] .
E iltrendè in forte crescita: secondo laRelazione annuale ANAC 2024, i servizi di assistenza sociale sono la voce di spesa pubblica con il maggiore incremento dell’anno:+72,8%rispetto al 2023[3] .
Stiamo parlando di un settore che vale miliardi e che cresce più di tutti gli altri. Eppure, sulcomequei miliardi vengono spesi — attraverso quali procedure, con quali criteri, con quali esiti — il dibattito è quasi inesistente.
La mia prima reazione è stata:benvenuti nel club.
Perché tutto quello che UNA denuncia per la comunicazione —la compressione dei costi, la qualità sacrificata, le commissioni senza competenze di settore— nelwelfare dei servizi sociali territorialisuccede da decenni.
Solo che nessuno ha ancora scritto unLibro Verdeper dirlo.
Comprare relazioni come se fossero bulloni
IlLibro Verdedi UNA parte da un dato che colpisce: il51%delle gare di comunicazione vale meno di 100.000 euro[4].
In quella fascia, scrive UNA, iribassi sulla base d’astadiventano inevitabili e il risultato per la committenza pubblica non sempre è di qualità.
La proposta? Usare con più coerenza gliaffidamenti diretti sotto soglia, come prevede il nuovo Codice.
Ora: i servizi sociali sono servizi ad alta intensità di manodopera — il costo del lavoro pesa tra il60%e il90%del valore dell’appalto[5].
Questo significa che ogni euro di ribasso non taglia un margine industriale. Taglia salari. Taglia ore di formazione. Taglia la supervisione di un educatore che lavora con un minore in difficoltà o di un operatore che entra ogni mattina a casa di una persona non autosufficiente.
Le conseguenze le conosciamo. Molte cooperative sociali operano con margini dell’1-2%— una soglia che la letteratura chiama“ciclo della fame”: meno margine, meno investimenti, immagine di erogatore a basso costo, ancora meno risorse[6].
l rinnovo del CCNL cooperative sociali del gennaio 2024 ha reso tutto più evidente: aumento salariale tra il15%e il16%,sacrosanto dopo anni di erosione del potere d’acquisto[7].
Ma solo il20%delle cooperative ha certezza che la committenza pubblica riconoscerà quell’aumento anche nel 2025[8]. Il contratto dice di più. La gara paga come prima.
E qui si chiude il cerchio vizioso: salari bassi producono fuga di personale —educatori, OSS, infermieri che lasciano il comparto—, la fuga di personale produce servizi peggiori o addirittura gare vinte e non eseguibili per mancanza di operatori[9].
La PA paga per qualcosa che non riceve o riceve a metà. Nessuno ci guadagna.
UNA lo dice con una metafora efficace: una ricerca di mercato fatta male è come un cemento armato inadeguato a reggere un viadotto[10].
Nelwelfarela metafora non serve. Un servizio domiciliare fatto male non è una metafora. È una persona anziana che resta sola.
La co-progettazione c'è. Perché non si usa?
Laco-progettazionecon gli Enti del Terzo Settore non è un’opzioneresiduale. La Corte Costituzionale, con la sentenza 131/2020, l’ha definita strumento pari ordinato alla procedura competitiva — non un ripiego, non una scorciatoia[11].
Il Piano nazionale dei servizi sociali 2024-2026, adottato ad aprile 2025, le dedica ampio spazio[12].
E allora perché tanti Comuni continuano a fare gare anche quando potrebbero co-progettare?
La risposta comoda è:paura del contenzioso. La gara è rigida ma difendibile davanti a un TAR. La co-progettazione richiede discrezionalità, e la discrezionalità in Italia è percepita come rischio.
La risposta vera è più scomoda. Molti uffici di piano sono organizzati per scrivere bandi e non sempre hanno competenze diprogettazione partecipata, non hanno tempo per gestire tavoli, non hanno — diciamolo — l’abitudine a pensare il Terzo Settore come un partner anziché come un fornitore.
È quella che Venturi e Zandonai chiamano la logicacommittente e fornitore: un rapporto transazionale che trasforma il servizio sociale in unacommodity, in una merce da acquistare al prezzo più basso[14].
Il contrario esatto di ciò che la sussidiarietà orizzontale — principio costituzionale, non opinione — prevede.
UNA, nell’ultimo punto del suo decalogo, propone untavolo permanente PA-associazioni di categoria.
Nel welfare quel tavolo esiste già in teoria — si chiama Piano di zona, Conferenza dei sindaci, programmazione locale.
Il punto non è scegliere tragaraeco-progettazionecome se fosse una questione ideologica.
È capire che per servizi relazionali, radicati in un territorio, dove la continuità è un valore e la conoscenza del contesto è una competenza, la co-progettazione non è un’alternativa alla gara. È lo strumento più adatto. E non usarlo, quando si potrebbe, è una scelta — non un obbligo.
Senza metriche di qualità, vince sempre il prezzo.
Tra le proposte più interessanti delLibro Verdec’è ilrating di qualità ex post: dopo l’esecuzione del servizio, la stazione appaltante valuta i risultati e quella valutazione diventa punteggio nelle gare successive[15].
Per la comunicazione — dove l’esito di una campagna è misurabile inreach,engagement, conversioni — può funzionare.
Nel welfare la faccenda è radicalmente diversa.
Cosa significa“qualità”in un servizio di assistenza domiciliare per non autosufficienti? Le ore erogate? Quelle si contano, ma non dicono nulla su come sono state spese.
Il benessere percepito dall’utente? Spesso l’utente ha un deterioramento cognitivo che rende impossibile l’autovalutazione.
Il mantenimento dell’autonomia residua? Dipende dalla patologia, dall’età, dal contesto familiare — variabili che il servizio può influenzare ma non controllare.
Il problema è che in assenza di metriche credibili, il prezzo diventa l’unico parametro facile da comparare.
Il Codice degli Appalti impone per i servizi sociali l’aggiudicazione basata sul miglior rapportoqualità/prezzo[16].
Norma giusta. Ma nella pratica la“qualità”nei capitolati si declina troppo spesso in criteri generici —“esperienza pregressa”,“radicamento territoriale”,“approccio innovativo”— che non discriminano tra un progetto solido e uno scritto bene da un consulente.
Dire che il problema è irrisolvibile, però, sarebbe un alibi. Alcune strade praticabili esistono, e in alcuni territori si stanno già percorrendo.
La prima è passare dacapitolati di processo a capitolati di esito. Anziché prescrivere quante ore, con quale figura professionale e con quale frequenza, definire risultati attesi verificabili: riduzione dei ricoveri impropri, mantenimento della permanenza a domicilio, tempi di attivazione del servizio dopo la presa in carico, continuità dell'operatore di riferimento.
La differenza è enorme — e restituisce al gestore uno spazio di autonomia professionale che il capitolato prescrittivo per definizione comprime.
La seconda è inserire nei contratti di servizio momenti strutturati di restituzione e valutazione congiunta tra committente e gestore. Non la classica rendicontazione trimestrale fatta di numeri — ma sessioni periodiche in cui si analizzano insieme casi, criticità, adattamenti necessari.
Introdurla significherebbe trasformare il contratto daatto di acquisto in strumento di governo del servizio.
La terza — e qui riprendo la proposta di UNA sulle commissioni — èinvestire nella competenza di chi valuta le offerte. UNA chiede esperti di comunicazione nelle commissioni di gara.
L'ANAC, peraltro, ha avviato a giugno 2025 una consultazione sulla revisione del bando tipo per i servizi sopra soglia con criterio qualità/prezzo[17]— un'occasione concreta per portare dentro il ragionamento le specificità dei servizi alla persona.
Nessuna di queste tre strade è risolutiva da sola. Ma insieme disegnano uncambio di paradigma: dallaverifica di conformitàallavalutazione di impatto, dalcontrollo ex postalgoverno condivisodel servizio.
E il livello giusto per sperimentare è quello che già esiste: gliAmbiti territorialie le loro centrali di committenza, che hanno la scala sufficiente per riscrivere un capitolato, formare una commissione competente, costruire un sistema di valutazione congiunta.
Non servono riforme nazionali per partire. Serve la decisione di farlo.
Focus — Il paradosso del sotto soglia
Un nodo tecnico che merita attenzione, perché riguarda la quotidianità di migliaia di piccoli Comuni. Il nuovoCodice degli Appaltiha creato una zona grigia per i servizi sociali sotto i 140.000 euro. L'art. 128, che disciplina i servizi alla persona, non richiama le norme sul sotto-soglia.
Il MIT, con ilparere n. 2103 del luglio 2023, ha letto questo silenzio in senso restrittivo: anche sotto i 140.000 euro occorrerebbe l'offerta economicamente più vantaggiosa con criteri qualità/prezzo[18].
La dottrina prevalente non è d'accordo. La Relazione illustrativa al Codice parla esplicitamente di"prospettiva liberalizzante": il legislatore intendeva affrancare i servizi sociali dal principio di rotazione — la cui applicazione a servizi dove la continuità è un valore produce effetti paradossali — e dare più flessibilità alle stazioni appaltanti[19]
Il risultato è incertezza. Un Comune che deve affidare un servizio educativo da 80.000 euro non sa se può procedere con affidamento diretto motivato o deve allestire una procedura completa. Nell'incertezza, sceglie la via più cautelativa — la gara — che è anche la più rigida e la meno adatta a servizi che richiedono conoscenza del territorio e continuità relazionale.
È lo stesso problema che UNA segnala per la comunicazione. La differenza è che nel welfare l'oggetto dell'affidamento è lacura di persone. E la rigidità procedurale non produce solo inefficienza amministrativa — producediscontinuità nei percorsi di presa in carico.
Chi scriverà il Libro Verde del welfare
Il settore della comunicazione ha avuto la forza di mettere i propri numeri sul tavolo, proporre dieci punti, chiedere un confronto istituzionale.
Il welfare territoriale —che muove risorse incomparabilmente maggiori e tocca la vita di milioni di persone— non ha ancora trovato una voce altrettanto unitaria su questo tema specifico: come si comprano i servizi sociali, e cosa succede quando li si compra male.
Gli strumenti per cambiare ci sono.
La co-progettazione, i LEPS, la gestione associata, il nuovo Piano nazionale.
Le analisi non mancano — da Welforum alla rivista Impresa Sociale, dai lavori di Venturi e Zandonai alla produzione di Secondo Welfare.
Quello che manca è la convergenza su un’agenda condivisa.
La domanda resta aperta — ed è l’unica che conta: il welfare territoriale riuscirà a porre la questione delle gare con la stessa chiarezza con cui l’ha posta la comunicazione? O continueremo a comprare relazioni di cura come se fossero bulloni, lamentandoci poi che il servizio non funziona?
