L'Italia nell'economia sociale europea: un paese anomalo che non sa ancora cosa farsene

Il 30 marzo 2026 la Commissione Europea ha pubblicato la revisione di medio termine del Piano d'Azione per l'Economia Sociale— il SEAP, adottato nel dicembre 2021 — insieme a un voluminoso Staff Working Document di accompagnamento.1

L'Italia non è in ritardo. È anomala. E capire la differenza è il punto da cui mi sembra utile cominciare.

Un patrimonio senza strategia

Partiamo dai fatti. Nel documento tecnico che accompagna la revisione, ogni Stato Membro è descritto in una scheda sintetica che aggiorna lo stato delle strategie nazionali sull'economia sociale. L'Italia compare nella colonna "strategia in preparazione": il Piano d'Azione Nazionale per l'Economia Sociale — il PANES — è stato messo in consultazione pubblica nell'autunno 2025 dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, e la sua adozione definitiva è attesa nel 2026.2L'orizzonte di implementazione dichiarato è di dieci anni.

Dieci anni. È il piano più lungo tra tutti i paesi descritti nel documento. La Spagna ha una strategia 2023-2027 già operativa con una mid-term evaluation alle spalle. La Finlandia ha adottato la propria strategia 2026-2030 nel dicembre 2025. La Polonia ha rinnovato il suo piano nazionale a fine 2022. Anche paesi con ecosistemi molto meno sviluppati del nostro — come la Lettonia, che ha adottato il suo piano nel gennaio 2026 — si sono dati orizzonti più stringenti.

Ma questa non è semplicemente una storia di lentezza burocratica. È qualcosa di più strutturale. Perché se si legge il documento con attenzione, ci si accorge che l'Italia non è trattata come un paese arretrato. È trattata come un caso a sé.

Nell'allegato sui fondi a gestione condivisa, l'Italia è il paese europeo che ha programmato la quota più alta di risorse ERDF destinate all'economia sociale: 35,9 milioni di euro, quasi tre volte la Germania (10,6 milioni) e quasi quattro volte la Francia (9,5 milioni).3Sull'ESF+, l'Italia ha programmato 123 milioni di euro — più di qualunque altro paese eccetto Polonia (412 milioni) e Romania (203 milioni), che hanno popolazioni ben più numerose e sistemi di welfare molto meno sviluppati.

Nello stesso documento, l'Italia compare tra le buone pratiche citate dagli stakeholder nella call for evidence pubblica del 2025: i Fondi Mutualistici, la Legge Marcora sui workers' buyout, Torino Social Impact, Salus Space Bologna.4L'Alleanza delle Cooperative Italiane è tra i pochi soggetti nazionali esplicitamente nominati tra i contribuenti alla consultazione.

Dunque: risorse abbondanti, buone pratiche riconosciute, una tradizione cooperativa e di impresa sociale che non ha eguali in Europa continentale. E nessuna strategia nazionale ancora in vigore.

Come si spiega questa forbice?

Il MEF come capofila: una scelta che parla

La risposta più ovvia — e più superficiale — è che la burocrazia italiana è lenta. Ma c'è un segnale più preciso che merita attenzione: il ministero capofila del PANES è il Ministero dell'Economia e delle Finanze.

Quasi nessun altro paese ha fatto questa scelta. In Germania la strategia è guidata congiuntamente dal Ministero dell'Economia e dal Ministero della Ricerca, ma con un impianto orientato all'innovazione, non alla fiscalità. In Spagna, Polonia, Finlandia, Irlanda, Grecia, Slovenia, Slovacchia: tutti hanno scelto il Ministero del Lavoro o delle Politiche Sociali come soggetto responsabile. L'Italia ha scelto il MEF.

Non è un dettaglio. È una dichiarazione di postura.

Significa che l'Italia vuole avvicinarsi al tavolo europeo dell'economia sociale parlando la lingua della finanza pubblica, degli aiuti di Stato, del fisco, degli strumenti di investimento. E in effetti questa impostazione ha una logica: il PANES nasce nel solco della riforma del Terzo Settore — il Codice del Terzo Settore del 2017 — e dell'impresa sociale, entrambi strumenti che hanno avuto il loro cardine normativo proprio nel regime fiscale e nella "comfort letter" della DG Concorrenza della Commissione europea, arrivata nel marzo 2025 dopo anni di attesa.5Il MEF è il ministero che ha negoziato quella comfort letter. Ha senso che voglia presidiare anche il PANES.

Ma questa scelta porta con sé un rischio strutturale che vale la pena nominare: l'economia sociale rischia di essere trattata come una questione di architettura fiscale più che come una questione di governance territoriale. Il registro cambia, e con esso le priorità, gli interlocutori, il linguaggio con cui ci si siede ai tavoli europei.

Il SWD della Commissione è esplicito su un punto: il principale ostacolo alla coerenza del SEAP nei paesi membri non è la mancanza di leggi o di risorse, ma la "frammentazione istituzionale persistente — sia orizzontale, tra domini di policy, sia verticale, tra livello nazionale, regionale e locale".6In Italia questa frammentazione è strutturale. Il Ministero del Lavoro governa il sistema dei servizi sociali e la co-progettazione. Il MEF governa la fiscalità del Terzo Settore e il PANES. Le Regioni governano la programmazione dei fondi europei. I Comuni e gli Ambiti Territoriali Sociali gestiscono la relazione quotidiana con i soggetti dell'economia sociale. Nessuno tiene la regia dell'insieme.

Il territorio che corre da solo

Flaviano Zandonai — ricercatore e co-fondatore di Iris Network, tra i massimi esperti italiani di imprenditorialità sociale — ha contribuito alla revisione indipendente del SEAP condotta da Diesis Network per conto della Commissione Europea. La sua lettura del caso italiano è sintetica e precisa: l'Italia si trova in una condizione diriposizionamento europeo, stasi nazionale e protagonismo territoriale.7Tre piani che si muovono a velocità diverse, e che raramente si incontrano.

Il protagonismo territoriale è la parte più viva e meno raccontata di questa storia. Nel SWD sono citate esplicitamente esperienze come Torino Social Impact — un ecosistema di innovazione sociale costruito attorno alla città di Torino, riconosciuta come Capitale Europea dell'Innovazione 2024 — e Salus Space Bologna, un modello di housing sociale che integra servizi di welfare e legame comunitario. Ma sono la punta di un iceberg molto più largo: co-progettazione, amministrazione condivisa, cooperative sociali di tipo B che integrano lavoro e inclusione, reti di welfare di comunità che si sono sviluppate a livello locale spesso in anticipo rispetto a qualsiasi cornice nazionale.

Questo protagonismo è reale e prezioso. Ma Zandonai identifica con precisione anche il suo limite strutturale: non siamo ancora un ecosistema. Siamo ancora una costellazione di buone pratiche che non sa diventare sistema. Le esperienze virtuose esistono, ma restano disperse — difficilmente replicabili, difficilmente connesse tra loro, difficilmente traducibili in voce politica a livello nazionale ed europeo. La ricchezza del tessuto locale non compensa la debolezza della cornice nazionale: anzi, in qualche misura la nasconde, rendendo meno urgente ciò che più urgente sarebbe.

Questo limite trova una spiegazione precisa nella ricerca. Nel volumeInnovazione sociale aperta, pubblicato da Milano University Press nel gennaio 2026 e frutto di un progetto PRIN quadriennale su sedici casi virtuosi di innovazione sociale in Italia, Alessandro Sancino e i suoi coautori mostrano che le esperienze di successo sono quasi sempre guidate da individui con forte motivazione personale, capaci di abitare lo spazio intermedio tra pubblico, privato e società civile.8L'orchestratore — la figura che Sancino descrive come catalizzatore di connessioni multi-attoriale — non nasce da un mandato istituzionale. Emerge dall'ecosistema, da chi sa tenere insieme tensioni che i soggetti più strutturati tendono a risolvere unilateralmente. È una figura preziosa e fragile allo stesso tempo: preziosa perché rara, fragile perché dipende da persone più che da istituzioni, e quindi difficilmente scalabile.

Ma qui occorre una distinzione che Maiolini, Giudici e Venturi — in un contributo del 2019 che anticipa e alimenta questo dibattito — rendono con precisione chirurgica.9Esistono due tipi di orchestrazione. Quellaclosed-system, dove uno o più attori forti coordinano la rete per appropriarsi della parte principale del valore prodotto — il consorzio che aggrega per difendere il proprio segmento, la grande fondazione che tiene le fila, la PA che delega senza cedere governance. E quellaopen-system, dove l'obiettivo è creare valore a beneficio di tutti i nodi della rete, costruendo fiducia reciproca, facilitando complementarietà, sostenendo chi è meno pronto a interagire.

Il risultato è quello che la ricerca descrive con coerenza: il protagonismo territoriale italiano produce eccellenze isolate, non sistemi. Produce esperienze che funzionano finché c'è la persona giusta al posto giusto, ma che faticano a sopravvivere al ricambio, a replicarsi in altri contesti, a costruire la massa critica necessaria per incidere sulle politiche nazionali. E la domanda che il quadro europeo ci pone è esattamente questa: cosa serve perché la costellazione diventi ecosistema?

Cosa dice l'Europa che l'Italia non sta ancora ascoltando

La mid-term review del SEAP identifica cinque aree d'azione per il prossimo ciclo 2026-2030. Due di queste sono particolarmente rilevanti per il caso italiano.

La prima è il rafforzamento della governance multilivello. La Commissione si impegna a sviluppare un toolkit per le autorità regionali e locali, a promuovere lo scambio di pratiche tra territori, a costruire la capacità delle amministrazioni di livello sub-nazionale di supportare l'economia sociale.10È un'ammissione implicita: il livello nazionale non basta. La politica dell'economia sociale si fa nei territori, o non si fa. Per l'Italia questo è insieme una conferma e un problema: i territori più attrezzati possono intercettare questo supporto, ma i territori meno attrezzati — dove spesso i bisogni sono maggiori — rischiano di restare indietro, ampliando le disuguaglianze interne.

La seconda è la revisione delle direttive europee sugli appalti. La Commissione si impegna a esplorare opportunità per promuovere il ricorso agli appalti socialmente responsabili nel quadro della revisione in corso delle direttive europee.11È linguaggio cauto — "esplorare opportunità" è molto lontano da un impegno vincolante — ma il cantiere è aperto. Per l'Italia, dove gli articoli 55-57 del Codice del Terzo Settore hanno introdotto co-programmazione e co-progettazione come strumenti alternativi all'appalto, questa revisione europea è un banco di prova cruciale: il modello italiano di collaborazione pubblico-privato-sociale troverà spazio nel quadro europeo che si sta disegnando, o resterà una specificità nazionale senza riconoscimento sistemico?

C'è poi un terzo elemento che il SWD mette in evidenza con forza e che l'Italia fatica a prendere sul serio: la questione dei dati. La Commissione si impegna a sostenere i paesi nello sviluppo di conti satellite per l'economia sociale.12In Italia mancano statistiche sistematiche che tengano insieme il perimetro completo dell'economia sociale — cooperative, ETS, imprese sociali, mutue — in modo comparabile con gli altri paesi europei. Il PANES prevede il potenziamento dei sistemi di valutazione dell'impatto sociale, ma senza una base dati solida a monte, la valutazione rischia di essere esercizio retorico più che strumento di governance.

Il MFF 2028-2034 come banco di prova reale

C'è una scadenza che non compare nei comunicati stampa sul SEAP ma che è il vero orizzonte strategico di tutta questa partita: il prossimo Quadro Finanziario Pluriennale dell'Unione Europea, il MFF 2028-2034.

I negoziati sul bilancio europeo 2028-2034 ridisegneranno le regole dell'accesso ai fondi strutturali — ESF+, ERDF, Fondo di Coesione. È lì che si deciderà quante risorse saranno disponibili per l'economia sociale, con quali criteri di accesso, con quale peso per le regioni in ritardo di sviluppo. Il SWD è esplicito: "mentre l'UE prepara il prossimo quadro finanziario pluriennale, è cruciale costruire percorsi di finanziamento e assistenza tecnica che consentano alle organizzazioni dell'economia sociale di accedere ai fondi in tutti i territori".13

L'Italia ha programmato per questo ciclo 2021-2027 le quote più alte in Europa di ERDF sull'economia sociale. Ma ha adottato la strategia nazionale tardi, e la implementerà su un orizzonte di dieci anni. Se quando iniziano i negoziati per il prossimo MFF l'Italia non ha ancora una strategia operativa, un sistema di monitoraggio credibile, una governance multilivello funzionante, rischia di arrivare al tavolo senza la voce politica necessaria per difendere il proprio modello.

Trasformare il protagonismo territoriale in ecosistema — cioè in qualcosa che abbia dati, governance, voce politica — non è solo un obiettivo interno italiano. È la condizione per contare nel contesto europeo che si sta ridefinendo.

Una domanda che resta aperta

La ricerca di Sancino ha scoperto qualcosa che trovo prezioso e scomodo allo stesso tempo: nei casi virtuosi di innovazione sociale aperta analizzati dal progetto PRIN, l'orchestratore emerge quasi sempre da processi bottom-up, non da mandati istituzionali. È chi sa stare sulla soglia, tradurre linguaggi, tenere insieme tensioni. Non è una figura che si crea per decreto.

E Maiolini, Giudici e Venturi aggiungono un'avvertenza altrettanto scomoda: perché l'orchestrazione open-system funzioni, non bastano buone intenzioni. Serve una "ecologia dello sviluppo" — un ecosistema capace di valorizzare la biodiversità dei modelli di business che integrano scopi sociali ed economici. Serve che i corpi intermedi sociali recuperino e potenzino la loro funzione di orchestrazione anziché enfatizzare quella politica, "parcellizzando le aree di intervento settoriale con ridotta efficacia".14

L'Italia ha un patrimonio straordinario di esperienze di economia sociale territoriale — cooperative, ETS, imprese sociali, reti di co-progettazione. Ha una riforma normativa ambiziosa che dal 1° gennaio 2026 è finalmente a regime. Ha risorse europee abbondanti. Ma ha la governance capace di connettere tutto questo in un sistema?

L'anomalia italiana non è la lentezza. È la distanza tra la ricchezza del tessuto locale e la debolezza della cornice nazionale. Tra il protagonismo dei territori e la stasi del livello centrale. Tra le risorse programmate e la capacità di trasformarle in politica.

Il PANES, quando verrà adottato, dovrà rispondere a questa domanda. Non basterà definire il perimetro giuridico dell'economia sociale, né elencare le misure fiscali disponibili. Dovrà dire chi tiene la regia, come si connettono i livelli di governance, come si costruisce la base dati che oggi manca, come si porta la voce del territorio italiano al tavolo europeo. E dovrà farlo operando in logica open-system: non un piano che consolida i soggetti già forti, ma una cornice che abilita chi è ancora ai margini dell'ecosistema a contribuire.

Se non risponde a queste domande, avremo un documento in più in un cassetto. Se ci risponde, potremmo scoprire che la nostra anomalia — un paese con il patrimonio più ricco e la strategia più lenta — può diventare qualcosa di utile: il laboratorio europeo di come si costruisce un ecosistema dell'economia sociale partendo dal basso.

Ma la finestra non è aperta all'infinito. Il MFF 2028-2034 non aspetta.