Ho iniziato a lavorare nelwelfare socialenei primissimi anni 2000[1]e la sensazione —forse l’illusione— che finalmente ilsistemasi stesse mettendo a posto.
C’era energia in quegli anni: nei tavoli di co-progettazione, nelle assemblee zonali, nelle prime sperimentazioni di gestione associata tra comuni. Si costruiva qualcosa.
Venticinque anni dopo, quella sensazione si è trasformata in una domanda scomoda:cos’è rimasto di quella promessa?
Non la pongo in senso nostalgico. La pongo con la lucidità —e qualche amarezza— che solo il tempo e il lavoro quotidiano sul campo riescono a dare.
Perché stare dentro un sistema per venticinque anni significa vederlo da una prospettiva che né i ricercatori né ipolicy makerriescono sempre a cogliere: quella di chi ci lavora, ci crede, e si chiede ogni giorno se ciò che fa ha ancora il senso che aveva all’inizio.
La risposta breve è: lalegge 328non ha fallito per caso.
Ha fallito sucinquefronti precisi, strutturali, in parte prevedibili. E il problema è che li conosciamo tutti da anni —chi lavora nel settore li enumera a memoria— ma continuiamo a fare finta che siano problemi tecnici, questioni di risorse, difficoltà contingenti.
Non lo sono. Sono scelte. E le scelte, a differenza degli errori, si possono nominare.
Prima della 328: quello che sapevamo già
La legge 328 non è caduta dal cielo nel novembre del 2000. Era il punto di arrivo visibile di un percorso culturale e politico lungo almeno un decennio.
Neglianni ’90, il welfare italiano aveva già prodotto una serie dileggi di settoreche anticipavano pezzi del sistema: lalegge 104del 1992 sulla disabilità, la285 del 1997sull’infanzia e l’adolescenza, leleggi Bassaniniche introducevano il principio disussidiarietàe ridisegnavano i rapporti traStatoedenti locali[2].
C’era un cantiere aperto, con operai diversi che lavoravano spesso senza coordinarsi, ma nella stessa direzione.
Nel febbraio del 1997, laCommissione Onofri[3]—istituita dal governo Prodi con il compito di analizzare le compatibilità macroeconomiche della spesa sociale— consegna la sua relazione finale.
È un documento che vale la pena rileggere oggi, perché dice cose che sembrano scritte ieri.
La Commissione fotografa con precisione le patologie strutturali delwelfare italiano: il gigantescosquilibriotra previdenza e assistenza, l’assenza distrumenti universalidi contrasto alla povertà, la mancanza dilivelli essenzialidelle prestazioni sociali definiti e finanziati, ladisomogeneità territoriale tra Nord e Sud.
Indica le direzioni:universalismo selettivo,definizione dei LEP,rafforzamento deiservizi territoriali,superamentodellalogicapuramenteassistenzialistica.
Sapevamo già, insomma. Il problema — chePaolo Bosiha poi sintetizzato nella formula«l’irresistibile attrazione dei trasferimenti monetari»[4]— è che il sistema politico italiano preferisce da sempre distribuire risorse in modo diretto e misurabile(pensioni, assegni, sussidi)piuttosto che costruire servizi che richiedono infrastrutture, professioni, governance.
I servizi sono più complessi da gestire, meno visibili elettoralmente, e richiedono una capacità amministrativa che la PA italiana spesso non ha.
La 328 cercava di invertire questa tendenza. Era una legge coraggiosa, costruita su un patrimonio intellettuale e politico solido.
Ma è arrivata in un sistema che non era ancora pronto a riceverla — e che, in alcuni casi, non voleva farlo.
Come ha scrittoIgnazio Masulli, la storia delleriforme disattesedel welfare italiano risale almeno al 1947: la 328 non era la prima occasione mancata, era un altro capitolo della stessa storia lunga.
Primo fallimento: la governance che non c'è mai stata
La legge 328 disegnava unsistema a più livelli:Statocon funzioni di indirizzo e definizione dei livelli essenziali,Regionicon funzioni di programmazione,Comuni associatiin Ambiti Territoriali con funzioni di gestione e attuazione.
Ogni livello con responsabilità precise, coordinate tra loro attraversopiani sociali nazionali,regionaliezonali.
Un’architettura che sulla carta aveva una sua eleganza — e una sua logica.
Nella realtà, quellagovernancenon ha mai funzionato come sistema.
I Comuni hanno gestito in ordine sparso, ciascuno con le proprie priorità e i propri equilibri politici.
Le Regioni hanno legiferato in modo disomogeneo, con ventuno sistemi regionali diversi, con modelli organizzativi, livelli di spesa e qualità dei servizi che variano in modo abissale[5].
Lo Stato ha progressivamente abdicato al ruolo di regia nazionale, limitandosi a trasferire fondi senza mai costruire un sistema di monitoraggio e responsabilizzazione che funzionasse davvero.
Il nodo più evidente è quello deiPiani di Zona.Erano lo strumento cardine dellagovernance locale: uno spazio di programmazione partecipata dove enti locali, terzo settore e comunità avrebbero dovuto costruire insieme le risposte ai bisogni del territorio.
Nei primissimi anni, in molti contesti, quella promessa ha funzionato. C’era energia nei tavoli, coinvolgimento reale degli attori, una sensazione di costruire qualcosa di nuovo.
Poi, progressivamente, i Piani di Zona si sonoburocratizzati.
Welforum.it ha documentato uno dei problemi strutturali più sottovalutati: sin dalla loro introduzione non è mai stato previsto un legame formale tra il Piano di Zona e i bilanci degli enti locali[6].
I due processi —programmazione sociale e programmazione finanziaria— hanno continuato a correre su binari separati.
Il risultato è che il Piano di Zona ha finito per essere, in molti territori, undocumento di intenzioni: scritto con cura, discusso nei tavoli, approvato dagli organi competenti, e poi superato dalla realtà dei bilanci comunali che allocano le risorse secondo criteri completamente diversi.
A questo si aggiunge il problema cronico delfinanziamento: le risorse statali e regionali arrivano agli enti locali spesso verso la fine dell’anno finanziario[7].
Pianificare sapendo che i fondi arriveranno —forse, in parte, tardi, con vincoli di destinazione stretti— trasforma ogni programmazione in un’acrobaziagestionale.
E genera una dipendenza strutturale dai finanziamenti a progetto —europei, nazionali, fondazioni— che ha conseguenze profonde sulla natura stessa dei servizi.
Si costruisce quello che viene finanziato, non necessariamente quello di cui il territorio ha bisogno.
Questo non è un problema tecnico dicash flow. È un problema politico: nessun livello di governo ha mai voluto davvero assumersi la responsabilità — e il costo politico — di far funzionare il sistema come sistema.
Più conveniente gestire la frammentazione, erogare fondi di anno in anno, evitare di definire chi risponde di cosa quando il diritto non viene garantito.
Secondo fallimento: il Titolo V ha smontato la 328 mentre ancora la stavamo costruendo
C’è una data che non viene mai citata abbastanza quando si parla del fallimento della 328: il 18 ottobre 2001.
È il giorno in cui viene approvata lariforma del Titolo V della Costituzione[8].
Un anno esatto dopo la legge quadro. Mentre nei territori si stava ancora cercando di capire come mettere in piedi i primi Piani di Zona, Roma modificava il riparto delle competenze tra Stato e Regioni in modo da rendere quella costruzione strutturalmente fragile.
Con quella riforma, l’assistenza sociale diventa materia di competenzaresidualedelle Regioni: lo Stato non legifera più, non coordina, non indirizza — salvo mantenere la competenza esclusiva sulla determinazione deilivelli essenziali delle prestazioni.
Ma, come vedremo nel prossimo paragrafo, quella competenzaesclusivaè rimasta per oltre vent’anni lettera morta.
Il risultato pratico è che il respiro nazionale della 328 viene tagliato quasi subito: ogni Regione costruisce il suo sistema, con le sue leggi, i suoi criteri di accesso, i suoi modelli organizzativi, i suoi livelli di spesa. La promessa di uniformità dei diritti su tutto il territorio nazionale si trasforma in un principio costituzionale senza gambe.
Non è che la riforma del Titolo V fosse sbagliata in assoluto.
Ilprincipio di autonomia territorialee sussidiarietàha una sua razionalità: iterritorisono diversi, ibisognisono diversi, lerisorse localisono diverse.
Ma applicare quel principio all’assistenza sociale — un settore dove le diseguaglianze preesistenti sono storicamente enormi, dove la capacità amministrativa dei comuni del Sud è strutturalmente più debole, dove senza livelli essenziali definiti e finanziati l’autonomia si traduce in libertà di non garantire i diritti— è stato un errore di sequenza grave.
Prima si definiscono idiritti uniformi, poi si lascia ai territori l’autonomia di come garantirli. Non il contrario.
Arlotti e Sabatinelli, nel bilancio a vent’anni dalla 328 pubblicato suPolitiche Sociali[9]identificano proprio in questo la prima delle quattro ragioni strutturali del fallimento della legge: la mancata definizione di diritti soggettivi esigibili, acuita dalla riforma costituzionale che ha sottratto allo Stato gli strumenti per garantirli. È una diagnosi che condivido pienamente. E che mi fa arrabbiare, perché era prevedibile.
Focus — Ventuno sistemi o uno? Il costo della frammentazione
IlRapporto CNEL 2025documenta uno scarto che dovrebbe scandalizzare: laspesa sociale pro-capitedegli Ambiti Territoriali Sociali italiani oscilla da meno di 50 euro a oltre 460 euro [10].
Un rapporto di quasi uno a dieci. Tra ambiti diversi dello stesso Paese, con gli stessi diritti costituzionali garantiti sulla carta.
Questo non racconta una storia di scelte politiche locali legittime. Racconta il costo concreto dell'assenza di livelli essenziali finanziati: un bambino con disabilità che vive in certi ambiti del Nord-Est riceve servizi educativi, di supporto familiare, di integrazione scolastica che un bambino con la stessa disabilità in molte aree del Sud non vedrà mai — non perché la sua Regione non voglia, ma perché non ha le risorse, la capacità amministrativa, le professioni per garantirli. Questo non è federalismo. È diseguaglianza istituzionalizzata. Ed è esattamente quello che la legge 328 avrebbe dovuto impedire.
Terzo fallimento: i LEPS, il diritto che non riesce a diventare diritto
L’articolo 117 della Costituzione riformata nel 2001 assegna allo Stato la competenza esclusiva sulla determinazione deilivelli essenziali delle prestazioniconcernenti idiritti civili e sociali.
Era la norma che avrebbe dovuto compensare la frammentazione: tu hai l’autonomia regionale, ma io Stato stabilisco quale soglia minima di diritti devi comunque garantire a ogni cittadino, ovunque viva.
Un meccanismo di bilanciamento intelligente — sulla carta.
Insanità, quel meccanismo funziona. ILEA—Livelli Essenziali di Assistenza— vengono definiti con il D.Lgs. 502 già nel 1992, aggiornati periodicamente, finanziati attraverso il Fondo Sanitario Nazionale, monitorati, oggetto di contenziosi istituzionali quando non vengono rispettati.
Non funzionano sempre benissimo, e le differenze regionali nella qualità dell’assistenza sanitaria sono reali.
Ma esiste un sistema. Esiste una soglia. Esiste una responsabilità.
Nelsociale, quella responsabilità non è mai stata assunta.
La legge 328 prevedeva già all’articolo 22 ilivelli essenziali delle prestazioni sociali[11]
I decreti attuativi non sono mai arrivati in modo organico.
Per oltre vent’anni, il diritto all’assistenza sociale è rimasto privo di una definizione esigibile: ogni territorio garantisce ciò che può o ciò che vuole, senza che esista una soglia sotto la quale lo Stato possa e debba intervenire[12].
ILEPS—Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali— arrivano formalmente con laLegge di Bilancio 2022[13]. Con oltre vent’anni di ritardo rispetto ai LEA sanitari.
E anche oggi, nel 2026, il quadro è parziale e ancora in costruzione: alla fine del 2024 erano stati individuatisedici LEPSpuntuali —assistenza domiciliare, pronto intervento sociale, dimissioni protette, supervisione del personale dei servizi sociali, servizio professionale, e altri— ma senza ancora un decreto organico che definisca il finanziamento necessario per garantirli ovunque in modo uniforme[14].
Sono LEPS annunciati. Non ancora LEPS garantiti.
Questa è la cosa che mi pesa di più, dopo venticinque anni. Non il lavoro duro, non la scarsità di risorse, non la burocrazia.
Mi pesa sapere che ilprincipio di universalitàsu cui abbiamo costruito la nostraidea di welfare— l’idea che certi diritti valgano per tutti, ovunque — è ancora, in buona parte, una promessa non mantenuta.
Quarto fallimento: la PA non sa immaginare le professioni che le servono
C’è un aspetto del fallimento della 328 che si discute meno degli altri, forse perché è scomodo per chi lavora nel settore:il problema delle professioni.O meglio: la loro assenza.
Ilwelfare territorialeche la legge 328 immaginava non era solo un insieme di servizi.
Era un modo diverso di lavorare:programmazione partecipata, integrazione trasocialeesanitario,co-progettazione con il terzo settore,valutazionedei bisogni e degli impatti, costruzione direti comunitarie.
Attività che richiedono figure professionali capaci di stare all’incrocio tra competenze diverse — sociali, organizzative, progettuali, relazionali.
Figureibride, nel senso più letterale del termine: né puramente tecnici, né puramente manager, né puramente operatori di comunità.
Cosa troviamo invece negli organici degli Ambiti Territoriali Sociali e degli enti pubblici che gestiscono i servizi sociali?
Assistenti sociali, educatori professionali, e al massimo qualche psicologo.
Le stesse categorie professionali che c’erano trent’anni fa.
Profili preziosi e indispensabili —sia chiaro— ma pensati per un modello di welfare centrato sullapresa in carico individuale, sull’erogazione diprestazioni, sul lavoro caso per caso.
Non per progettare sistemi, costruire governance, valutare impatti, coordinare retimulti-attore.
La co-progettazione con il terzo settore — cheFranca Mainoe il gruppo di ricerca delSecondo Welfarehanno analizzato in modo approfondito negli ultimi anni[15]– richiede competenze giuridiche, di project management, di negoziazione istituzionale che non esistono nei profili contrattuali della PA.
La progettazione europea richiede competenze specifiche che nessun percorso universitario forma in modo sistematico per chi entra nel sociale pubblico.
La valutazione d’impatto dei servizi —che dovrebbe essere alla base di qualsiasi programmazione seria— richiede competenze di ricerca sociale che il sistema non ha mai deciso di inserire negli organici pubblici.
Il risultato è che queste funzioni vengono svolte informalmente, da persone che le hanno costruite nel tempo attraverso percorsi personali di autoformazione e contaminazione con il privato sociale.
Oppure vengono esternalizzate al terzo settore — che le fa, e spesso le fa bene, ma senza che la PA le apprenda davvero, senza che diventino competenza istituzionale, senza che ci sia un trasferimento di conoscenza che sopravviva ai singoli rapporti di collaborazione.
Questo genera una dipendenza strutturale dal terzo settore che non è sussidiarietà — è delega.
Lasussidiarietàpresuppone che il soggetto pubblico sia in grado di scegliere consapevolmente cosa fare in proprio e cosa affidare ad altri, valutando e monitorando.
La delega presuppone invece che il soggetto pubblico non abbia le competenze per fare né l’uno né l’altro, e si affidi alla buona volontà di chi ha deciso di occuparsi di quelle cose. È una differenza enorme, che determina la qualità e l’equità dei servizi.
E c’è un’ultima dimensione di questo problema che merita di essere nominata:la rigidità dei contratti pubblici.
Anche quando un ente locale volesse assumere figure professionali ibride —un esperto di community care, un progettista sociale, un valutatore di impatto— i contratti collettivi del comparto non le prevedono.
Le categorie contrattuali della PA sono state costruite su un modello di lavoro burocratico-amministrativo che non ha mai fatto i conti con la complessità del welfare di comunità.
Cambiare questo richiede una riforma del lavoro pubblico che nessuno ha ancora avuto il coraggio di affrontare davvero.
Quinto fallimento: il modello nazionale che non abbiamo voluto costruire
Mettendo insieme i quattro fallimenti precedenti, emerge un quinto, forse il più profondo, sicuramente il più difficile da nominare:l’Italia non ha mai voluto davvero costruire un modello nazionale di welfare sociale.
Non nel senso di un sistema uniforme e centralizzato — che nessuno chiederebbe, e che sarebbe anche sbagliato.
Ma nel senso di unavisione condivisa, sostenuta da risorse strutturali e da unagovernance responsabile, su cosa lo Stato deve garantire a ogni cittadino in quanto tale, ovunque viva.
La diagnosi della Commissione Onofri del 1997 era già questa.
Quasi trent’anni dopo, lastruttura del welfare italianoè rimasta fondamentalmente la stessa: sbilanciata verso la previdenza e i trasferimenti monetari, debole sui servizi, frammentata territorialmente in modo che non ha paragoni in nessun altro settore di politica pubblica.
La spesa pensionistica italiana è tra le più alte d’Europa. La spesa per i servizi sociali territoriali è tra le più basse. Non è una casualità: è una scelta politica cristallizzata nel tempo.
Quello che mi chiedo — e che non ha risposta facile — è perché.
Perché un Paese che ha una delle Costituzioni più avanzate del mondo in materia di diritti sociali non riesce a costruire un sistema di welfare all’altezza di quei principi? Perché ogni riforma seria si arena a metà percorso, lasciando strutture incompiute che sopravvivono a se stesse?
Una parte della risposta èpolitica: costruire servizi richiede investimenti che producono risultati nel lungo periodo e che non si prestano alla visibilità elettorale dei trasferimenti diretti.
È più facile annunciare unbonusche costruire una rete di assistenza domiciliare. È più facile tagliare un fondo nazionale che smantellare un servizio che ha già una comunità che lo usa e ci tiene.
Una parte è culturale: il welfare italiano è ancora in buona misura fondato sulla famiglia come ammortizzatore primario dei bisogni.
Le donne —e sono quasi sempre le donne— continuano a fare da cuscinetto tra le fragilità dei loro cari e un sistema pubblico che non arriva.
Questa architettura implicita delwelfare familisticonon viene mai messa in discussione davvero, perché smontarla richiederebbe risorse e cambiamenti culturali che il sistema politico non è disposto ad affrontare.
E una parte, forse la più sottovalutata, è una questione di capacità amministrativa.
Come ha scrittoPaolo Bosinel suo bilancio a dieci anni dalla Commissione Onofri, quella commissione ha scontato un«eccesso di fiducia riformista»: troppa fiducia nella possibilità di rafforzare la pubblica amministrazione, di riformare gli istituti esistenti, di costruire politiche nazionali in un sistema che strutturalmente tende alla inerzia.
Non era una critica alle intenzioni della Commissione — erano giuste. Era una critica al contesto in cui quelle intenzioni si trovavano ad operare.
Quel contesto non è cambiato. Anzi, in alcuni sensi, si è aggravato: la PA è più anziana, meno formata, più appesantita da norme che stratificano senza semplificare, meno capace di attrarre le competenze che servirebbero.
E nel frattempo i bisogni sono diventati più complessi — la non autosufficienza, la povertà multidimensionale, le nuove fragilità legate alla solitudine e alla disgregazione sociale— richiedono risposte che il sistema fatica sempre più a dare.
Una generazione di mezzo: cosa ci portiamo dietro
Esiste una generazione diprofessionisti del welfare—coordinatori di ambito, responsabili di servizio, pianificatori zonali, operatori di comunità— che ha costruito la propriaidentità professionalenellastagione della 328.
È la mia generazione. Abbiamo imparato un mestiere specifico: costruire piani, gestire tavoli di partecipazione, negoziare con i comuni soci, coordinare la coprogettazione con il terzo settore, tenere insieme reti di soggetti con interessi e culture diverse.
Un mestiere tecnico, ma anche politico nel senso più nobile: la capacità di tradurre bisogni in priorità, risorse in servizi, conflitti in accordi.
Quel mestiere ha un valore.
L’ho visto funzionare. Ho visto territori che, grazie a una governance locale solida e a professionisti capaci, hanno costruito sistemi di welfare realmente più equi e più efficaci di quanto la norma imponesse.
Ho visto Piani di Zona che non erano documenti di intenti ma strumenti reali di programmazione. Ho visto coprogettazioni che non erano forme di esternalizzazione mascherata ma processi di co-costruzione autentica.
Ma ho anche visto —e questo è più difficile da dire— come quella stessa competenza possa diventare unatrappola.
Latrappola del presidio: la tendenza a occuparsi di far funzionare le strutture esistenti invece di chiedersi se quelle strutture abbiano ancora senso.
Latrappola della liturgia: trasformare strumenti che avevano un’anima —il tavolo di coprogettazione, il Piano di Zona, l’assemblea zonale— in rituali che si ripetono perché si sono sempre ripetuti, senza più interrogarsi su cosa producono.
VenturieZandonaiVenturi e Zandonai, nel loro lavoro sulladimensione di luogonel welfare[16], ricordano che il welfare funziona quandoaccadein spazi dotati di significato, luoghi dove le relazioni si costruiscono e i bisogni prendono forma concreta.
Il rischio che vedo nella mia generazione è che abbiamo imparato così bene a gestire le strutture da dimenticarci dipresidiare i significati. Abbiamo i tavoli, ma non sempre sappiamo più perché ci sediamo intorno.
Ilneomutualismoche Venturi e Zandonai descrivono nel loro lavoro più recente[17]–quella capacità di costruire welfare a partire da interdipendenze comunitarie, da reti di sostegno reciproco che attraversano i confini tra pubblico e privato, tra istituzione e comunità— richiede esattamente il tipo dicompetenza ibridache la mia generazione ha sviluppato.
Ma richiede anche una disponibilità arimettere in discussionele strutture che abbiamo costruito, a non difendere l’esistente in quanto esistente, a chiedersi se le forme organizzative che ci siamo dati servono ancora i fini per cui erano state pensate.
Questa è la sfida che mi sembra più urgente per chi, come me, ha vent’anni e più di lavoro nel welfare territoriale: non lanostalgiaper una stagione che aveva promesse più grandi delle sue realizzazioni, e non la rassegnazione davanti ai fallimenti che ho elencato.
Ma la capacità di portare dentro i nuovi contesti quello che abbiamo imparato —costruire governance, tenere insieme attori diversi, progettare nel lungo periodo— senza portarci anche le abitudini di sistema che ci impediscono di vedere cosa è cambiato.
Ctrl+Znon esiste. Non si torna al 2000 e non si ricomincia.
Ma si può scegliere di fare quello che non si è fatto: nominare i fallimenti senza girarci intorno, assumersi la responsabilità delle scelte mancate, e costruire —stavolta con meno entusiasmo retorico e molto più coraggio attuativo— il welfare che quella stagione aveva promesso.
