Case della Comunità: i conti non tornano
2 aprile 2026
Analisi·Welfare territoriale·Aprile 2026
C'è un numero nel report Agenas sulle Case della Comunità che i giornali non hanno riportato. Non il 4% — quello ormai lo sappiamo tutti.L'altro numero: la partecipazione della comunità e la valorizzazione della coproduzione è il servizio obbligatorio meno attivato tra tutte le 781 strutture censite. Meno dei punti prelievi. Meno della telemedicina. Meno di tutto. Questo dato racconta qualcosa di strutturale: non un ritardo, ma un disegno sbagliato.
Perché sono nate: una risposta emergenziale a una crisi strutturale
Le Case della Comunità non sono nate da una visione di lungo periodo sulla territorializzazione del welfare. Sono nate dalla pandemia. Il Covid-19 ha mostrato con brutalità ciò che gli addetti ai lavori sapevano già: la sanità territoriale italiana era rimasta un'idea scritto nei piani, non un sistema capace di reggere un'emergenza. I medici di medicina generale isolati nei loro studi, i servizi domiciliari insufficienti, la mancanza di un punto di riferimento territoriale riconoscibile per i cittadini — tutto questo è esploso nel 2020.1
Il PNRR è arrivato con i suoi miliardi e con una risposta: costruiamo strutture. La Casa della Comunità diventa il presidio fisico che mancava, il luogo dove la sanità territoriale si materializza. Un'idea in sé ragionevole, che però portava con sé un vizio originario: era pensata in fretta, con obiettivi calibrati sui cantieri da aprire entro il 2026, non sui modelli organizzativi da costruire dopo.
Il DM 77 del maggio 2022 — il regolamento che definisce standard e funzioni — è stato scritto da chi conosce bene il sistema sanitario. Il welfare sociale, i Comuni, gli ambiti territoriali, la co-programmazione con il Terzo Settore: compaiono nei testi normativi come requisiti da spuntare, non come soggetti con cui costruire insieme. La coproduzione è un servizio obbligatorio nell'Allegato 2 del decreto. Ma non ha una catena di comando, non ha un finanziamento dedicato, non ha un soggetto responsabile della sua attivazione. È scritta, non progettata.2
I soldi: quanti sono, dove sono finiti, cosa non coprono
La Missione 6 del PNRR stanzia complessivamente 7,75 miliardi di euro per le reti di prossimità e la telemedicina.3Di questi,2 miliardisono destinati specificamente alle Case della Comunità (investimento M6C1-1.1), con l'obiettivo iniziale di attivare 1.350 strutture entro giugno 2026 — poi ridotto a 1.038 a causa dell'aumento dei costi dei materiali da costruzione.4
I numeri del cantiere sono impietosi. Al 31 dicembre 2024, su 1.413 progetti monitorati, solo 25 risultavano completati e collaudati — l'1,8% del totale. I lavori erano in corso per 598 strutture, mentre per 885 progetti almeno uno step risultava in ritardo.5La Corte dei Conti ha certificato le difficoltà, e la stessa rimodulazione del target — da 1.350 a 1.038 strutture — è già di per sé un segnale: si abbassa l'asticella per poter dichiarare il successo.
Ma il problema più grave non è nei cantieri. È in quello che i 2 miliardi non coprono:il personale. Il PNRR finanzia mattoni e tecnologie, non le persone che devono lavorarci. Secondo i documenti tecnici inviati dal Governo italiano all'Unione Europea, le Case della Comunità a pieno regime richiederanno 16.531 nuove assunzioni — tra amministrativi, medici e infermieri — da attivare a partire dal 2027, quando il PNRR sarà già esaurito.6
Il buco da 567 milioni
Il costo del personale aggiuntivo per le Case della Comunità è stimato in661 milioni di euro annuia partire dal 2027. Di questi, il PNRR copre solo la copertura finanziaria di 2.363 infermieri, pari a 94,5 milioni. Per i restanti 14.168 dipendenti — con un costo stimato di 567 milioni — il Piano di sostenibilità allegato al PNRR prevede di ricavare le risorse dai risparmi della riorganizzazione sanitaria: riduzione dei ricoveri inappropriati, meno accessi al pronto soccorso, minor spesa farmaceutica. Obiettivi legittimi, ma che gli esperti giudicano largamente improbabili come fonti di finanziamento strutturale. In pratica: il personale non è finanziato. Ed è lo stesso personale senza il quale le strutture restano contenitori vuoti.7
Sulla carta vanno bene. Nella pratica è un'altra storia.
Il report Agenas di marzo 2026 — ilReport nazionale di monitoraggio DM 77/2022, II semestre 2025— offre la fotografia più recente e più granulare dello stato delle Case della Comunità.8I numeri che circolano sui media raccontano solo una parte della storia.
Su 1.715 Case della Comunità programmate, 781 hanno almeno un servizio attivo (il 45%). Di queste, appena66 — meno del 4% del totale— rispettano pienamente gli standard del DM 77 in termini di servizi obbligatori e presenza di personale sanitario strutturato.9Le disuguaglianze geografiche sono enormi: Lombardia ed Emilia-Romagna concentrano da sole 37 delle 66 strutture pienamente operative. In 8 regioni non ne esiste ancora nemmeno una.
C'è però un dato che i titoli sul "flop del PNRR" non riportano mai: ilcluster intermedio. Agenas ha introdotto nel report più recente una categoria nuova — 265 strutture che hanno almeno cinque dei servizi obbligatori più frequenti attivi, pur non raggiungendo la piena conformità.10Non sono le 66 pienamente operative, ma non sono nemmeno nulla. Sono il territorio reale dove si sta costruendo qualcosa, lentamente e disomogeneamente. Osservarle da vicino — cosa funziona, cosa manca, chi ha provato a coinvolgere i servizi sociali — vale più di qualsiasi titolo.
Ma c'è un altro numero, quello che nessuna redazione ha citato: lapartecipazione della comunità e valorizzazione della coproduzioneè il servizio obbligatorio meno attivato di tutti, nelle 781 strutture censite. Il DM 77 la prescrive come requisito nell'Allegato 2, alla pari con il PUA e l'ambulatorio infermieristico.11Eppure è rimasta quasi ovunque sulla carta. Non è una dimenticanza. È la conseguenza logica di un modello che non ha pensato alla coproduzione come a un processo che richiede governance, tempo e soggetti esterni al SSN — ma come a un servizio che l'ASL "attiva".
Il DM 77 è stato costruito secondo una logica sanitaria lineare: definisci la struttura, stabilisci gli standard, verifica l'attivazione. I servizi sanitari seguono questa logica abbastanza bene. La coproduzione non ha una catena di comando. Non si attiva con una delibera aziendale.
I nodi strutturali che i numeri non mostrano
Il report Agenas certifica anche che 521 distretti su 568 coincidono geograficamente con l'ambito territoriale/sociale, e 537 su 568 hanno un coordinamento aziendale per l'integrazione sociosanitaria.12Una sovrapposizione quasi perfetta sulla carta. Eppure solo 15 regioni su 21 hanno emanato indirizzi regionali per l'integrazione dei servizi sociali e sanitari nelle Case della Comunità.
La geografia è allineata. La governance no.
Chi lavora nella non autosufficienza sa esattamente cosa significa: la Casa della Comunità e il piano di zona vengono progettati in riunioni diverse, con budget diversi, con linguaggi diversi. Il progetto di vita personalizzato previsto dalla legge delega sulla non autosufficienza13rischia di essere costruito da un lato senza che l'altro sappia cosa sta facendo.
Focus · Il paradosso dell'assistente sociale
Il DM 77 prevede la presenza di un'assistente sociale nel PUA. Le linee guida Agenas la descrivono come figura del SSN. Ma ciò che determina quali interventi un operatore può attivare non è la sua qualifica professionale: è il datore di lavoro. Se l'assistente sociale è dipendente dell'ASST, può attivare solo servizi sanitari. Se è del Comune, solo servizi sociali.14L'integrazione che il DM 77 promette richiede, alla lettera, due figure sedute allo stesso tavolo. In quasi tutte le CdC attive, ce n'è una sola.
Focus · Il PUA che moltiplica le porte
In molti territori il risultato concreto è paradossale: la CdC apre un PUA socio-sanitario, il Comune mantiene il suo sportello di segretariato sociale, l'ambito gestisce il suo punto di accesso. La persona fragile si trova ora con tre — a volte quattro — porte invece di una. Il "punto unico di accesso" ha prodotto un accesso in più. Non è una distorsione locale: è il meccanismo strutturale più ricorrente documentato da Secondo Welfare nel 2024.15La causa è semplice: i finanziamenti del sociale e del sociosanitario restano separati, le organizzazioni procedono su binari paralleli.
Focus · Reggio Emilia Est: quando si parte dalla comunità
Esiste almeno un caso in cui il modello è stato costruito diversamente. A Reggio Emilia, la Casa della Comunità Est è nata da un percorso partecipato che ha coinvolto la comunità fin dalla progettazione urbanistica — non dai servizi disponibili, ma dai bisogni delle persone di quella specifica realtà. Il principio guida scelto dai promotori è stato quello della "contribuzione": la CdC non come luogo dove consumare prestazioni, ma dove i saperi e le competenze dei cittadini vengono riconosciuti e messi a disposizione di percorsi condivisi. Nella stessa struttura sarà presente anche la biblioteca, pensata come snodo di welfare culturale.16È un'eccezione. Ma le eccezioni, quando funzionano, mostrano cosa il modello potrebbe diventare — e cosa gli manca ancora strutturalmente.
Il nodo del dopo-PNRR: chi paga dal 2027?
C'è una domanda che il dibattito pubblico sulle Case della Comunità quasi non pone, e che invece è la più importante: cosa succede quando i fondi europei finiscono?
Il PNRR finanzia la costruzione e la ristrutturazione delle strutture. Finanzia la tecnologia. Non finanzia il funzionamento ordinario. Il personale — gli infermieri, gli amministrativi, i medici di comunità — entra in scena dal 2027, quando le risorse del Recovery Fund si saranno esaurite. E come abbiamo visto, su 661 milioni di euro annui necessari, solo 94,5 milioni hanno una copertura certa. Il resto dipende da risparmi della riorganizzazione sanitaria che gli esperti giudicano largamente improbabili.17
A questo si aggiunge il quadro dell'ADI — l'Assistenza Domiciliare Integrata, l'altro pilastro della riforma. I numeri di copertura sembrano positivi: quasi 1,6 milioni di over 65 in ADI, con il 10% di copertura raggiunto.18Ma i dati di qualità raccontano un'altra storia: in media a ciascun assistito sono state garantite 17 ore complessive di assistenza nell'anno, e in 14 regioni oltre la metà delle prestazioni ADI si è ridotta a un solo accesso al mese — una visita spot, non una presa in carico.19Il presidente di Salutequità lo ha detto senza mezzi termini: stiamo facendo bella figura con l'Europa e una pessima figura con i pazienti.
Anche qui, la stessa logica: bella figura con l'Europa, problema reale rinviato. Il PNRR ha creato l'aspettativa di una sanità territoriale potenziata. Ha aperto cantieri. Ha spostato numeri. Ma non ha costruito il sistema che dovrebbe reggere dal 2027 in poi — né sul piano del finanziamento strutturale, né sul piano della governance integrata con il welfare sociale.
Una domanda che resta aperta
Cosa rimane, alla fine, di questa storia? Rimane un'opportunità sprecata a metà. Non ancora del tutto — ci sono ancora mesi prima della scadenza PNRR, e il cluster delle 265 strutture intermedie mostra che in alcuni territori si sta costruendo qualcosa di reale. Ma rimane la sensazione, consolidata dai dati, che il Paese abbia usato una finestra storica di finanziamento europeo per fare quello che sa fare meglio: costruire contenitori, senza riempirli di sistema.
Le Case della Comunità possono diventare uno spazio di welfare integrato. Ma solo se si affronta il nodo del personale prima che le strutture restino vuote, se la governance della coproduzione viene progettata anziché prescritta, se i Comuni e gli ambiti territoriali smettono di aspettare di essere invitati e iniziano a bussare con propri strumenti e proprie proposte.
Altrimenti, tra qualche anno, leggeremo un altro report. Con numeri diversi. E la stessa distanza tra ciò che è scritto e ciò che funziona.
