Testo Unico: la Lombardia e la disabilità
Nessuna Regione ha impugnato il decreto 62/2024 sulla riforma della disabilità davanti alla Corte costituzionale. Si potrebbe leggerlo come prova che la riforma nazionale procede senza attriti. Ma il Testo Unico che la Lombardia ha appena approvato dice, articolo per articolo, cose diverse — enon lo fa per distrazione.
Il 4 giugno 2026 il Consiglio regionale della Lombardia ha approvato ilTesto Unicodegli interventi regionali per l'inclusione sociale e la tutela delle persone con disabilità (legge regionale 13/2026), che abroga e ricompone cinque leggi regionali, tra cui la legge regionale 25/2022 sulla vita indipendente.
Un chiarimento prima di entrare nel merito
La semplificazione burocratica è un obiettivo giusto, quasi impossibile da criticare. Ma è anche la promessa più comoda da fare in una riforma, perché costa poco e nessuno può dire di essere contrario. Il rischio è che diventi un alibi: si racconta un testo come un successo perché ha reso le procedure più snelle, e questo distoglie l'attenzione da quello che il testo non fa. Non aumenta i fondi. Non uniforma i servizi tra un territorio e l'altro. Non risolve il problema che, anche con una procedura più veloce, la prestazione a cui si accede resta scarsa o a termine.
È esattamente il punto da tenere a mente leggendo il Testo Unico lombardo:accorpa e riordina, non innova— e la domanda utile non è se semplifichi, ma cosa quella semplificazione lasci intatto, o faccia sparire, rispetto alla riforma nazionale che la Regione ha sottoscritto in Conferenza unificata.
C'è un dato che ho continuato a rigirarmi in testa mentre leggevo il Testo Unico lombardo sulla disabilità:nessuna Regione ha impugnato il decreto legislativo 62/2024davanti alla Corte costituzionale1.
Si potrebbe leggerlo come prova che la riforma nazionale sulla disabilità sta procedendo senza attriti. Ma se è così — se Stato e Regioni non stanno litigando su questa materia — allora perché, a diciotto mesi dall'applicazione obbligatoria su tutto il territorio nazionale, mi ritrovo a leggere un testo di legge regionale che sembra ignorare la riforma che la stessa Regione ha sottoscritto in Conferenza unificata?
La risposta che mi sono dato — provvisoria, come sempre — è che il problema non è mai stato il conflitto, ma la capacità.
60Province già in sperimentazione del decreto 62/2024, in tre fasi dal gennaio 2025
40Articoli del Testo Unico lombardo l.r. 13/2026, promulgato l'11 giugno 2026
2027Data in cui il decreto nazionale diventa obbligatorio su tutto il territorio
Cosa cambia, in breve
Fino a ieri il riconoscimento della disabilità in Italia passava per una percentuale di invalidità civile, accertata da commissioni sanitarie su base medico-legale.
Il decreto 62/2024 sostituisce questo impianto con unavalutazione di base— procedimento unitario disciplinato dal Capo II del decreto (artt. 5-17), affidato in via esclusiva all'INPS, fondato sulle classificazioni ICD e ICF — che non misura più "quanto" una persona è invalida, ma l'intensità dei sostegni di cui ha bisogno2. Il certificato che ne risulta, per espressa previsione dell'art. 13, "sostituisce a tutti gli effetti le relative certificazioni assumendo valore polifunzionale"3.
Da questa valutazione si attiva, quando necessario, una valutazione multidimensionale (Capo III, artt. 18-32) che costruisce il progetto di vita: individuale, personalizzato, partecipato — uno strumento già previsto vent'anni fa dall'art. 14 della legge 328/2000, rimasto per un quarto di secolo un diritto quasi mai esigibile.
Focus — perché il Titolo V non impedisce la disomogeneità
Diamo per scontato che una riforma nazionale valga ovunque allo stesso modo. Non è così, e la ragione è scritta in Costituzione. Il Titolo V affida l'assistenza sociale alle Regioni come materia residuale esclusiva: tutto ciò che non è espressamente riservato allo Stato spetta, per esclusione, alle Regioni (art. 117, comma 4 Cost.)4. Lo Stato interviene solo attraverso la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117, comma 2, lett. m) — competenza trasversale che, dalla sentenza 282/2002 della Corte costituzionale, garantisce un contenuto minimo di diritto uguale ovunque, non comprimibile da nessuna Regione5.
Un pavimento comune non garantisce un piano comune.E nel caso della disabilità il pavimento è ancora, in parte, da costruire: i livelli essenziali specifici non sono stati determinati — l'art. 37 del decreto ne prevede la fissazione con un DPCM tuttora in corso.
Tre Regioni, tre risposte diverse
La sperimentazione territoriale — sessanta province coinvolte in tre fasi dal gennaio 20256— ha funzionato come un rivelatore involontario di questo margine. Mi ha colpito notare che le risposte regionali non si sono divise in due (chi si adegua, chi no) ma in tre traiettorie qualitativamente diverse.
IlVenetoha investito tempo amministrativo prima ancora che la sperimentazione arrivasse. Le Linee di indirizzo approvate dalla Giunta regionale con la delibera n. 670 del 17 giugno 2025 — in vista dell'avvio, dal 30 settembre 2025, della sperimentazione nella provincia di Vicenza — costituiscono un gruppo di lavoro dedicato con il coinvolgimento congiunto delle direzioni regionali su sociale, sanità, istruzione e lavoro insieme all'INPS regionale18. La stessa delibera integra la scheda S.Va.M.Di. regionale con il questionario WHODAS previsto dal decreto — uno strumento che, a livello nazionale, un successivo decreto ministeriale ha nel frattempo ridimensionato negli effetti pratici sulla percentuale di invalidità attribuita, restando in Veneto ancorato alla funzione originaria di comprensione della condizione della persona19. Nessuna legge regionale parallela: capacità organizzativa e amministrativa arrivata in anticipo sulla norma, non un testo che la duplica o la ignora.
Toscana, Lazio e Umbriasi sono appoggiate a infrastrutture già esistenti, non per una scelta deliberata legata alla riforma ma per un vantaggio di storia amministrativa rivelatosi compatibile. In Toscana i Punti Insieme, distribuiti su tutto il territorio regionale insieme alle Società della Salute e alle Zone-distretto delle Aziende USL, erano già il canale ordinario di accesso al Programma regionale per la vita indipendente, potenziato dalla delibera di Giunta 753/2024 con uno stanziamento di 46 milioni di euro sul Fondo Sociale Europeo+ per il triennio20: un'infrastruttura di prossimità pensata per altro, ma capace di assorbire senza traumi la logistica della nuova valutazione. Nel Lazio, la sperimentazione avviata nella provincia di Frosinone si appoggia esplicitamente ai punti unici di accesso (PUA) già istituiti sul territorio, oltre che alle stesse commissioni INPS, come canale di informazione e orientamento sul progetto di vita21.
E poi c'è laLombardia. Qui la domanda cambia registro, e vale la pena fermarsi.
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Il caso lombardo
L'11 giugno 2026 la Lombardia ha promulgato il Testo Unico degli interventi regionali per l'inclusione sociale e la tutela delle persone con disabilità (l.r. 13/2026), approvato in Aula il 4 giugno, che accorpa in 40 articoli e sei Capi cinque leggi regionali precedenti (2015-2022), tra cui la l.r. 25/2022 sulla vita indipendente7.
Il lavoro è stato affidato a un gruppo tecnico paritetico attivo da luglio 2025 a marzo 20268. La consigliera regionale Carmela Rozza (PD), nell'annunciare voto negativo, l'ha definito così:"il provvedimento è una sommatoria di leggi esistenti, ha quindi solo un valore burocratico e non politico. Non è una riforma e non comporta migliorie o risorse aggiuntive"9.
Un'analisi di due giuristi (Anffas Lombardia, Federsolidarietà-Confcooperative Lombardia) pubblicata suVita.itisola i punti in cui il Testo Unico e il decreto nazionale, pur disciplinando lo stesso oggetto con lo stesso nome — il progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato — costruiscono procedimenti, competenze e tutele non sovrapponibili10. Vale la pena entrare nel dettaglio, perché la distanza tra i due testi non si esaurisce in un paio di articoli disallineati: attraversa il piano lessicale, quello procedurale e quello delle risorse.
Sul piano lessicale, il decreto 62/2024 lega la qualifica di persona con disabilità a un presupposto procedurale preciso — il riconoscimento tramite la valutazione di base, oggi affidata in via esclusiva all'INPS (art. 9, comma 1). Il Testo Unico, all'art. 3, comma 1, lett. a), riprende invece la formula descrittiva della Convenzione ONU del 2006 ("durature menomazioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali"), senza alcun riferimento al riconoscimento ex art. 9. Non è una variante stilistica: sono due definizioni costruite su presupposti diversi — una procedurale-accertativa, l'altra descrittivo-convenzionale — che il Testo Unico non ha tentato di ricondurre a sistema. La stessa logica si ripete sull'accesso: l'art. 4 del Testo Unico fonda i propri destinatari su invalidità civile ≥46% o certificazione ex art. 3 legge 104/1992 — gli stessi parametri della l.r. 25/2022 — mentre il decreto nazionale ha già introdotto un certificato unico che, per espressa previsione dell'art. 13, comma 1, "sostituisce a tutti gli effetti le relative certificazioni". Il Testo Unico non aggiorna il riferimento e continua a fondare le proprie misure su un sistema di certificazione che il decreto nazionale considera, nei territori dove è già operativo, superato.
Sul piano procedurale, il decreto disciplina il progetto di vita in un'architettura compiuta (Capo III, artt. 18-29): l'istanza si presenta all'ambito territoriale sociale o ad altro ente individuato con legge regionale; l'unità di valutazione ha una composizione tassativamente elencata (art. 24); il progetto individua un referente per l'attuazione, con funzioni enumerate dall'art. 29 — curare la realizzazione, monitorare, garantire il coinvolgimento della persona, convocare l'unità per rimodulare. Il Testo Unico, all'art. 5, attribuisce invece la titolarità del procedimento non all'ambito territoriale ma al singolo Comune di residenza — una scelta che il decreto in astratto consente, ma che sposta il baricentro dal livello sovracomunale pensato per garantire economie di scala e uniformità, al livello comunale, con le disparità organizzative che questo comporta tra un Comune e l'altro. E non esiste, nel Capo I del Testo Unico, una figura equivalente al referente dell'art. 29: il "referente" che il testo lombardo nomina compare solo al Capo IV, dedicato al caregiver familiare, con un perimetro diverso — responsabile del Piano Assistenziale Individuale, non del progetto di vita. Anche l'art. 6, comma 3, sulla composizione della valutazione multidimensionale, usa una formula aperta (ASST, operatori comunali, centro per la vita indipendente, scuola, enti gestori, persona, familiari) che non riproduce l'elenco tassativo del decreto, e per la composizione effettiva rinvia a unità già attive nelle ASST ai sensi della l.r. 33/2009 — una disciplina sanitaria pensata per altre finalità, della quale il Testo Unico non verifica la compatibilità con quanto richiesto dall'art. 24 nazionale.
Sul piano delle risorse, il decreto disciplina il budget di progetto non come somma contabile ma come strumento di ricomposizione: l'art. 28, comma 9 prevede che sia impiegato "senza le limitazioni imposte dall'offerta dei singoli servizi", superando la logica della prestazione tipizzata. Il Testo Unico, all'art. 7, elenca le fonti che concorrono al budget (FNPS, FNA, fondo l. 112/2016, FSE+, risorse comunali, tariffe delle unità d'offerta) e ne riconosce la "flessibilità e dinamicità", ma non riproduce la clausola operativa dell'art. 28 — la ricomposizione resta enunciata in principio, non tradotta in norma. Né il Testo Unico richiama il Fondo per l'implementazione dei progetti di vita istituito dall'art. 31 del decreto — 25 milioni di euro annui dal 2025, qualificati come risorsa integrativa e aggiuntiva — lasciando aperta la domanda di come tali somme, una volta assegnate alla Lombardia, si inseriscano nel budget regionale disciplinato dall'art. 7. Più netta ancora è l'assenza, in tutti e sei i Capi del Testo Unico, di qualunque richiamo all'ICF (la Classificazione internazionale del funzionamento) — il linguaggio clinico-classificatorio su cui il decreto fonda l'intero impianto valutativo, dalla definizione (art. 2) alla valutazione multidimensionale (art. 25). E infine la portabilità: il decreto, all'art. 27, disciplina cosa accade al progetto di vita in caso di trasferimento di residenza, garantendo continuità dell'assistenza. Il Testo Unico non disciplina l'istituto in alcun punto — probabilmente l'omissione con il maggiore impatto pratico per chi si sposta, anche solo da un ambito lombardo a un altro.
Non è teoria — è già in corso
Questo non è un conflitto ipotetico che si materializzerà nel 2027. La sperimentazione del decreto 62/2024 è già attiva in provincia di Brescia dal gennaio 2025, ed è stata estesa da marzo 2026 a Milano, Bergamo, Como, Mantova, Pavia e Sondrio10: sei province lombarde su dodici, proprio mentre il Consiglio regionale approvava un Testo Unico che, su titolarità del procedimento, composizione dell'unità di valutazione e portabilità, dice cose diverse dal decreto già operativo sullo stesso territorio.
E il bilancio della sperimentazione bresciana, a un anno e mezzo dall'avvio, non è incoraggiante: secondo LEDHA, su una platea potenziale di circa 1.500 persone, i progetti di vita effettivamente attivati sono una quarantina, frenati da ritardi nelle certificazioni di invalidità e da carenze di personale medico-legale nelle commissioni INPS22. Le associazioni lombarde (LEDHA, FAND) hanno chiesto di essere coinvolte nella cabina di regia prima che l'estensione di marzo 2026 replichi le stesse criticità su una platea molto più ampia. È il contesto reale in cui il Testo Unico si inserisce: non una cornice normativa a sé stante, ma un testo che convive, sullo stesso territorio e nello stesso momento, con una riforma nazionale già in applicazione e già in difficoltà.
Ma è quando ho confrontato il Testo Unico non con lo Stato, ma con la Lombardia di quattro anni fa, che la domanda ha cambiato natura.
Il nodo irrisolto — tre scadenze sparite
Un testo unico, per legge regionale (l.r. 7/2006), serve a riordinare e semplificare — non a innovare. Ha, per statuto, una clausola di neutralità finanziaria: non può contenere nuovi oneri11. Questo significa che qualunque impegno vincolato nel tempo, scritto in una delle leggi assorbite, o sopravvive intatto o scompare.
Finanziamento.L'art. 11 della l.r. 25/2022 stanziava "euro 1.000.000,00 per ciascun anno del biennio 2023-2024", con copertura di bilancio indicata12. Nel Testo Unico, nessun articolo equivalente: solo la clausola di neutralità finanziaria (art. 40).
Prima scadenza.L'art. 10 della l.r. 25/2022: "Entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge... avvia il processo di revisione del funzionamento e finanziamento a partire dalle unità d'offerta sociosanitarie e socioassistenziali"13. L'art. 10, comma 2 del Testo Unico: "La Giunta regionale... procede alla revisione del funzionamento e finanziamento a partire dalle unità d'offerta sociosanitarie e sociali"14. Sparisce la scadenza. Cambia il verbo — da "avvia il processo di" a "procede alla".
Seconda scadenza.L'art. 12 della l.r. 25/2022 dava alla Giunta 180 giorni per i provvedimenti attuativi. Il Testo Unico riproduce la stessa formula, senza il termine.
Tre scadenze, stesso schema, stesso strumento a produrle. Non serve un atto di ostilità per arretrare — basta scegliere il contenitore giuridico giusto.
Un chiarimento necessario sull'assistente personale
Qui il quadro è meno unilaterale di come l'avrei potuto raccontare.
L'art. 8, comma 3 del Testo Unico riproduce, parola per parola, la stessa formula dell'art. 8, comma 3 della l.r. 25/2022:"La Regione prevede forme di rimborso delle spese sostenute dalla persona con disabilità al fine di avvalersi dell'assistente personale"15. È lo stesso meccanismo che ENIL Lombardia criticava già nel 2023: un rimborso a consuntivo, non un contributo anticipato, che costringe la persona ad anticipare le somme e di fatto esclude chi non ha disponibilità economica immediata16.
Su questo, nessun arretramento — ma nessun correttivo nemmeno, quattro anni dopo la stessa critica.
Ma il Testo Unico eredita anche la delibera regionale 5416, approvata nel dicembre 2025, che ha reso operativa la figura dell'assistente personale "autogestito" — la persona con disabilità sceglie direttamente chi la assiste, con un ruolo che va oltre l'assistenza domiciliare17. Giovanni Merlo, direttore di Ledha, l'ha indicata come una specificità positiva: l'accesso non è vincolato alla gravità della compromissione, ma al progetto di vita della persona.
Sono due velocità anche dentro la stessa Regione: quella della Giunta che amministra per via di delibere, e quella del Consiglio che legifera per riordino.
Il punto che resta
Fin qui ho raccontato il Testo Unico come un caso di inerzia — la Regione che riordina, e nel riordinare lascia cadere scadenze e stanziamenti, non per scelta ma per il funzionamento tecnico dello strumento stesso. È una lettura difendibile. Ma è anche una lettura comoda, ed è quella che rischia di far scambiare per distrazione amministrativa quello che, guardato da un'altra angolazione, è un atto di politica istituzionale con una logica precisa.
Il timing, intanto, non è neutro.Il Testo Unico viene promulgato l'11 giugno 2026 — tre mesi dopo che la sperimentazione del decreto 62/2024 è arrivata, da marzo 2026, sui centri demografici pesanti della regione (Milano, Bergamo, Como, Mantova, Pavia, Sondrio6) e diciotto mesi prima che il decreto diventi obbligatorio ovunque, nel 2027. Non è un testo che anticipa la riforma nazionale per blindarsi in tempo: è un testo che la Regione scrivementrequella riforma è già operativa sullo stesso territorio, e che su titolarità del procedimento, composizione della valutazione e portabilità dice cose diverse. Una volta scritto in un testo unico, quell'impianto non si smonta con un atto amministrativo — serve un'altra legge regionale. Restare fermi, qui, è già una forma di azione: quello che il Consiglio ha approvato il 4 giugno non aggiorna un impianto superato, lo mette al riparo dall'essere aggiornato.
Cosa protegge, esattamente.Il modello lombardo di welfare, dalla riforma sociosanitaria del 2015 in avanti, è costruito su un'integrazione a guida ASST: le Aziende Socio Sanitarie Territoriali, nate dalla riorganizzazione delle ex Aziende ospedaliere, governano tanto la rete sanitaria quanto — per statuto — l'erogazione territoriale delle prestazioni sociosanitarie23. È la sanità regionale che governa il sociale, non il contrario. Il decreto 62/2024 disegna un'architettura diversa: titolarità del procedimento all'ambito territoriale sociale, non al Comune né tantomeno all'ASST; valutazione di base affidata in via esclusiva all'INPS, non a commissioni regionali; budget di progetto, all'art. 28 comma 9, pensato per essere impiegato senza le limitazioni imposte dall'offerta dei singoli servizi. È un baricentro che si sposta fuori dal perimetro sanitario-regionale su cui la Lombardia ha costruito dieci anni di governance. Il Testo Unico, mantenendo la titolarità in capo al Comune e rinviando la composizione della valutazione multidimensionale a unità già attive nelle ASST ai sensi della l.r. 33/2009, non ignora la riforma nazionale per distrazione: le contrappone, con lo strumento più neutro a disposizione — un riordino — un'architettura che quella riforma altrimenti eroderebbe.
Chi continua a incassare
C'è un effetto collaterale non secondario di questa scelta, ed è per chi lavora nei servizi accreditati che vale la pena renderlo esplicito. Tenendo il budget ancorato alle tariffe delle unità d'offerta — una delle fonti elencate dall'art. 7 del Testo Unico — invece che alla logica di ricomposizione libera dell'art. 28, il sistema degli enti accreditati lombardi resta il canale principale attraverso cui passano le risorse. Anche quelle nuove: il Testo Unico non cita in nessun punto il Fondo nazionale per l'implementazione dei progetti di vita, 25 milioni di euro annui dal 2025. Il "budget senza limitazioni imposte dall'offerta dei singoli servizi" promesso dalla riforma nazionale rischia di restare, in Lombardia, un principio enunciato ma non tradotto in norma — non perché qualcuno lo neghi apertamente, ma perché l'infrastruttura finanziaria regionale continua a incanalarlo nello stesso mercato accreditato di sempre.
Il tell politicoè proprio la difesa con cui la consigliera Rozza ha motivato il proprio voto negativo: definire il provvedimento un testo dal "solo valore burocratico, non politico"9è esattamente ciò che permette a una scelta sostanziale — quale modello istituzionale governa la disabilità in Lombardia dopo il 2027, quello a guida ASST o quello a guida ambito-INPS — di passare senza una vera battaglia politica, perché nessuno la chiama con il suo nome. È più facile votare contro un riordino "senza risorse aggiuntive" che votare contro la difesa di un'architettura di potere sanitario-regionale: il primo è un voto tecnico, il secondo sarebbe stato un voto politico, ed è precisamente la distinzione che il linguaggio del Testo Unico rende difficile da fare.
Resta, sotto entrambe le letture, la stessa domanda aperta per chi lavora nei servizi: se un impegno che non ha più una scadenza, o un'architettura che non viene mai nominata per quello che difende, siano in pratica impegni e architetture che esistono solo finché nessuno li chiede con il loro nome.
Il 4 giugno 2026 il Consiglio regionale della Lombardia ha approvato ilTesto Unicodegli interventi regionali per l'inclusione sociale e la tutela delle persone con disabilità (legge regionale 13/2026), che abroga e ricompone cinque leggi regionali, tra cui la legge regionale 25/2022 sulla vita indipendente.
Un chiarimento prima di entrare nel merito
La semplificazione burocratica è un obiettivo giusto, quasi impossibile da criticare. Ma è anche la promessa più comoda da fare in una riforma, perché costa poco e nessuno può dire di essere contrario. Il rischio è che diventi un alibi: si racconta un testo come un successo perché ha reso le procedure più snelle, e questo distoglie l'attenzione da quello che il testo non fa. Non aumenta i fondi. Non uniforma i servizi tra un territorio e l'altro. Non risolve il problema che, anche con una procedura più veloce, la prestazione a cui si accede resta scarsa o a termine.
È esattamente il punto da tenere a mente leggendo il Testo Unico lombardo:accorpa e riordina, non innova— e la domanda utile non è se semplifichi, ma cosa quella semplificazione lasci intatto, o faccia sparire, rispetto alla riforma nazionale che la Regione ha sottoscritto in Conferenza unificata.
C'è un dato che ho continuato a rigirarmi in testa mentre leggevo il Testo Unico lombardo sulla disabilità:nessuna Regione ha impugnato il decreto legislativo 62/2024davanti alla Corte costituzionale1.
Si potrebbe leggerlo come prova che la riforma nazionale sulla disabilità sta procedendo senza attriti. Ma se è così — se Stato e Regioni non stanno litigando su questa materia — allora perché, a diciotto mesi dall'applicazione obbligatoria su tutto il territorio nazionale, mi ritrovo a leggere un testo di legge regionale che sembra ignorare la riforma che la stessa Regione ha sottoscritto in Conferenza unificata?
La risposta che mi sono dato — provvisoria, come sempre — è che il problema non è mai stato il conflitto, ma la capacità.
60Province già in sperimentazione del decreto 62/2024, in tre fasi dal gennaio 2025
40Articoli del Testo Unico lombardo l.r. 13/2026, promulgato l'11 giugno 2026
2027Data in cui il decreto nazionale diventa obbligatorio su tutto il territorio
Cosa cambia, in breve
Fino a ieri il riconoscimento della disabilità in Italia passava per una percentuale di invalidità civile, accertata da commissioni sanitarie su base medico-legale.
Il decreto 62/2024 sostituisce questo impianto con unavalutazione di base— procedimento unitario disciplinato dal Capo II del decreto (artt. 5-17), affidato in via esclusiva all'INPS, fondato sulle classificazioni ICD e ICF — che non misura più "quanto" una persona è invalida, ma l'intensità dei sostegni di cui ha bisogno2. Il certificato che ne risulta, per espressa previsione dell'art. 13, "sostituisce a tutti gli effetti le relative certificazioni assumendo valore polifunzionale"3.
Da questa valutazione si attiva, quando necessario, una valutazione multidimensionale (Capo III, artt. 18-32) che costruisce il progetto di vita: individuale, personalizzato, partecipato — uno strumento già previsto vent'anni fa dall'art. 14 della legge 328/2000, rimasto per un quarto di secolo un diritto quasi mai esigibile.
Focus — perché il Titolo V non impedisce la disomogeneità
Diamo per scontato che una riforma nazionale valga ovunque allo stesso modo. Non è così, e la ragione è scritta in Costituzione. Il Titolo V affida l'assistenza sociale alle Regioni come materia residuale esclusiva: tutto ciò che non è espressamente riservato allo Stato spetta, per esclusione, alle Regioni (art. 117, comma 4 Cost.)4. Lo Stato interviene solo attraverso la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117, comma 2, lett. m) — competenza trasversale che, dalla sentenza 282/2002 della Corte costituzionale, garantisce un contenuto minimo di diritto uguale ovunque, non comprimibile da nessuna Regione5.
Un pavimento comune non garantisce un piano comune.E nel caso della disabilità il pavimento è ancora, in parte, da costruire: i livelli essenziali specifici non sono stati determinati — l'art. 37 del decreto ne prevede la fissazione con un DPCM tuttora in corso.
Tre Regioni, tre risposte diverse
La sperimentazione territoriale — sessanta province coinvolte in tre fasi dal gennaio 20256— ha funzionato come un rivelatore involontario di questo margine. Mi ha colpito notare che le risposte regionali non si sono divise in due (chi si adegua, chi no) ma in tre traiettorie qualitativamente diverse.
IlVenetoha investito tempo amministrativo prima ancora che la sperimentazione arrivasse. Le Linee di indirizzo approvate dalla Giunta regionale con la delibera n. 670 del 17 giugno 2025 — in vista dell'avvio, dal 30 settembre 2025, della sperimentazione nella provincia di Vicenza — costituiscono un gruppo di lavoro dedicato con il coinvolgimento congiunto delle direzioni regionali su sociale, sanità, istruzione e lavoro insieme all'INPS regionale18. La stessa delibera integra la scheda S.Va.M.Di. regionale con il questionario WHODAS previsto dal decreto — uno strumento che, a livello nazionale, un successivo decreto ministeriale ha nel frattempo ridimensionato negli effetti pratici sulla percentuale di invalidità attribuita, restando in Veneto ancorato alla funzione originaria di comprensione della condizione della persona19. Nessuna legge regionale parallela: capacità organizzativa e amministrativa arrivata in anticipo sulla norma, non un testo che la duplica o la ignora.
Toscana, Lazio e Umbriasi sono appoggiate a infrastrutture già esistenti, non per una scelta deliberata legata alla riforma ma per un vantaggio di storia amministrativa rivelatosi compatibile. In Toscana i Punti Insieme, distribuiti su tutto il territorio regionale insieme alle Società della Salute e alle Zone-distretto delle Aziende USL, erano già il canale ordinario di accesso al Programma regionale per la vita indipendente, potenziato dalla delibera di Giunta 753/2024 con uno stanziamento di 46 milioni di euro sul Fondo Sociale Europeo+ per il triennio20: un'infrastruttura di prossimità pensata per altro, ma capace di assorbire senza traumi la logistica della nuova valutazione. Nel Lazio, la sperimentazione avviata nella provincia di Frosinone si appoggia esplicitamente ai punti unici di accesso (PUA) già istituiti sul territorio, oltre che alle stesse commissioni INPS, come canale di informazione e orientamento sul progetto di vita21.
E poi c'è laLombardia. Qui la domanda cambia registro, e vale la pena fermarsi.
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Il caso lombardo
L'11 giugno 2026 la Lombardia ha promulgato il Testo Unico degli interventi regionali per l'inclusione sociale e la tutela delle persone con disabilità (l.r. 13/2026), approvato in Aula il 4 giugno, che accorpa in 40 articoli e sei Capi cinque leggi regionali precedenti (2015-2022), tra cui la l.r. 25/2022 sulla vita indipendente7.
Il lavoro è stato affidato a un gruppo tecnico paritetico attivo da luglio 2025 a marzo 20268. La consigliera regionale Carmela Rozza (PD), nell'annunciare voto negativo, l'ha definito così:"il provvedimento è una sommatoria di leggi esistenti, ha quindi solo un valore burocratico e non politico. Non è una riforma e non comporta migliorie o risorse aggiuntive"9.
Un'analisi di due giuristi (Anffas Lombardia, Federsolidarietà-Confcooperative Lombardia) pubblicata suVita.itisola i punti in cui il Testo Unico e il decreto nazionale, pur disciplinando lo stesso oggetto con lo stesso nome — il progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato — costruiscono procedimenti, competenze e tutele non sovrapponibili10. Vale la pena entrare nel dettaglio, perché la distanza tra i due testi non si esaurisce in un paio di articoli disallineati: attraversa il piano lessicale, quello procedurale e quello delle risorse.
Sul piano lessicale, il decreto 62/2024 lega la qualifica di persona con disabilità a un presupposto procedurale preciso — il riconoscimento tramite la valutazione di base, oggi affidata in via esclusiva all'INPS (art. 9, comma 1). Il Testo Unico, all'art. 3, comma 1, lett. a), riprende invece la formula descrittiva della Convenzione ONU del 2006 ("durature menomazioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali"), senza alcun riferimento al riconoscimento ex art. 9. Non è una variante stilistica: sono due definizioni costruite su presupposti diversi — una procedurale-accertativa, l'altra descrittivo-convenzionale — che il Testo Unico non ha tentato di ricondurre a sistema. La stessa logica si ripete sull'accesso: l'art. 4 del Testo Unico fonda i propri destinatari su invalidità civile ≥46% o certificazione ex art. 3 legge 104/1992 — gli stessi parametri della l.r. 25/2022 — mentre il decreto nazionale ha già introdotto un certificato unico che, per espressa previsione dell'art. 13, comma 1, "sostituisce a tutti gli effetti le relative certificazioni". Il Testo Unico non aggiorna il riferimento e continua a fondare le proprie misure su un sistema di certificazione che il decreto nazionale considera, nei territori dove è già operativo, superato.
Sul piano procedurale, il decreto disciplina il progetto di vita in un'architettura compiuta (Capo III, artt. 18-29): l'istanza si presenta all'ambito territoriale sociale o ad altro ente individuato con legge regionale; l'unità di valutazione ha una composizione tassativamente elencata (art. 24); il progetto individua un referente per l'attuazione, con funzioni enumerate dall'art. 29 — curare la realizzazione, monitorare, garantire il coinvolgimento della persona, convocare l'unità per rimodulare. Il Testo Unico, all'art. 5, attribuisce invece la titolarità del procedimento non all'ambito territoriale ma al singolo Comune di residenza — una scelta che il decreto in astratto consente, ma che sposta il baricentro dal livello sovracomunale pensato per garantire economie di scala e uniformità, al livello comunale, con le disparità organizzative che questo comporta tra un Comune e l'altro. E non esiste, nel Capo I del Testo Unico, una figura equivalente al referente dell'art. 29: il "referente" che il testo lombardo nomina compare solo al Capo IV, dedicato al caregiver familiare, con un perimetro diverso — responsabile del Piano Assistenziale Individuale, non del progetto di vita. Anche l'art. 6, comma 3, sulla composizione della valutazione multidimensionale, usa una formula aperta (ASST, operatori comunali, centro per la vita indipendente, scuola, enti gestori, persona, familiari) che non riproduce l'elenco tassativo del decreto, e per la composizione effettiva rinvia a unità già attive nelle ASST ai sensi della l.r. 33/2009 — una disciplina sanitaria pensata per altre finalità, della quale il Testo Unico non verifica la compatibilità con quanto richiesto dall'art. 24 nazionale.
Sul piano delle risorse, il decreto disciplina il budget di progetto non come somma contabile ma come strumento di ricomposizione: l'art. 28, comma 9 prevede che sia impiegato "senza le limitazioni imposte dall'offerta dei singoli servizi", superando la logica della prestazione tipizzata. Il Testo Unico, all'art. 7, elenca le fonti che concorrono al budget (FNPS, FNA, fondo l. 112/2016, FSE+, risorse comunali, tariffe delle unità d'offerta) e ne riconosce la "flessibilità e dinamicità", ma non riproduce la clausola operativa dell'art. 28 — la ricomposizione resta enunciata in principio, non tradotta in norma. Né il Testo Unico richiama il Fondo per l'implementazione dei progetti di vita istituito dall'art. 31 del decreto — 25 milioni di euro annui dal 2025, qualificati come risorsa integrativa e aggiuntiva — lasciando aperta la domanda di come tali somme, una volta assegnate alla Lombardia, si inseriscano nel budget regionale disciplinato dall'art. 7. Più netta ancora è l'assenza, in tutti e sei i Capi del Testo Unico, di qualunque richiamo all'ICF (la Classificazione internazionale del funzionamento) — il linguaggio clinico-classificatorio su cui il decreto fonda l'intero impianto valutativo, dalla definizione (art. 2) alla valutazione multidimensionale (art. 25). E infine la portabilità: il decreto, all'art. 27, disciplina cosa accade al progetto di vita in caso di trasferimento di residenza, garantendo continuità dell'assistenza. Il Testo Unico non disciplina l'istituto in alcun punto — probabilmente l'omissione con il maggiore impatto pratico per chi si sposta, anche solo da un ambito lombardo a un altro.
Non è teoria — è già in corso
Questo non è un conflitto ipotetico che si materializzerà nel 2027. La sperimentazione del decreto 62/2024 è già attiva in provincia di Brescia dal gennaio 2025, ed è stata estesa da marzo 2026 a Milano, Bergamo, Como, Mantova, Pavia e Sondrio10: sei province lombarde su dodici, proprio mentre il Consiglio regionale approvava un Testo Unico che, su titolarità del procedimento, composizione dell'unità di valutazione e portabilità, dice cose diverse dal decreto già operativo sullo stesso territorio.
E il bilancio della sperimentazione bresciana, a un anno e mezzo dall'avvio, non è incoraggiante: secondo LEDHA, su una platea potenziale di circa 1.500 persone, i progetti di vita effettivamente attivati sono una quarantina, frenati da ritardi nelle certificazioni di invalidità e da carenze di personale medico-legale nelle commissioni INPS22. Le associazioni lombarde (LEDHA, FAND) hanno chiesto di essere coinvolte nella cabina di regia prima che l'estensione di marzo 2026 replichi le stesse criticità su una platea molto più ampia. È il contesto reale in cui il Testo Unico si inserisce: non una cornice normativa a sé stante, ma un testo che convive, sullo stesso territorio e nello stesso momento, con una riforma nazionale già in applicazione e già in difficoltà.
Ma è quando ho confrontato il Testo Unico non con lo Stato, ma con la Lombardia di quattro anni fa, che la domanda ha cambiato natura.
Il nodo irrisolto — tre scadenze sparite
Un testo unico, per legge regionale (l.r. 7/2006), serve a riordinare e semplificare — non a innovare. Ha, per statuto, una clausola di neutralità finanziaria: non può contenere nuovi oneri11. Questo significa che qualunque impegno vincolato nel tempo, scritto in una delle leggi assorbite, o sopravvive intatto o scompare.
Finanziamento.L'art. 11 della l.r. 25/2022 stanziava "euro 1.000.000,00 per ciascun anno del biennio 2023-2024", con copertura di bilancio indicata12. Nel Testo Unico, nessun articolo equivalente: solo la clausola di neutralità finanziaria (art. 40).
Prima scadenza.L'art. 10 della l.r. 25/2022: "Entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge... avvia il processo di revisione del funzionamento e finanziamento a partire dalle unità d'offerta sociosanitarie e socioassistenziali"13. L'art. 10, comma 2 del Testo Unico: "La Giunta regionale... procede alla revisione del funzionamento e finanziamento a partire dalle unità d'offerta sociosanitarie e sociali"14. Sparisce la scadenza. Cambia il verbo — da "avvia il processo di" a "procede alla".
Seconda scadenza.L'art. 12 della l.r. 25/2022 dava alla Giunta 180 giorni per i provvedimenti attuativi. Il Testo Unico riproduce la stessa formula, senza il termine.
Tre scadenze, stesso schema, stesso strumento a produrle. Non serve un atto di ostilità per arretrare — basta scegliere il contenitore giuridico giusto.
Un chiarimento necessario sull'assistente personale
Qui il quadro è meno unilaterale di come l'avrei potuto raccontare.
L'art. 8, comma 3 del Testo Unico riproduce, parola per parola, la stessa formula dell'art. 8, comma 3 della l.r. 25/2022:"La Regione prevede forme di rimborso delle spese sostenute dalla persona con disabilità al fine di avvalersi dell'assistente personale"15. È lo stesso meccanismo che ENIL Lombardia criticava già nel 2023: un rimborso a consuntivo, non un contributo anticipato, che costringe la persona ad anticipare le somme e di fatto esclude chi non ha disponibilità economica immediata16.
Su questo, nessun arretramento — ma nessun correttivo nemmeno, quattro anni dopo la stessa critica.
Ma il Testo Unico eredita anche la delibera regionale 5416, approvata nel dicembre 2025, che ha reso operativa la figura dell'assistente personale "autogestito" — la persona con disabilità sceglie direttamente chi la assiste, con un ruolo che va oltre l'assistenza domiciliare17. Giovanni Merlo, direttore di Ledha, l'ha indicata come una specificità positiva: l'accesso non è vincolato alla gravità della compromissione, ma al progetto di vita della persona.
Sono due velocità anche dentro la stessa Regione: quella della Giunta che amministra per via di delibere, e quella del Consiglio che legifera per riordino.
Il punto che resta
Se il rischio del 2027 fosse un conflitto Stato-Regioni, saprei come chiuderlo: un ricorso, una sentenza. Ma qui non c'è niente da dirimere in punto di diritto — la Lombardia ha dato la sua intesa in Conferenza unificata prima ancora di scrivere questo testo.
Il problema è più scomodo da raccontare, perché non ha un colpevole istituzionale: un diritto identico sulla carta che rischia di valere in modo diverso da territorio a territorio non per un vuoto normativo, ma perché lo strumento con cui una Regione riordina le proprie leggi può, quasi per inerzia tecnica, far sparire ciò che rendeva un impegno verificabile nel tempo.
Mi chiedo se questo non sia il vero tema per chi lavora nei servizi, più della riforma nazionale in sé: quanto della capacità di tenere le Regioni "vincolate a se stesse" dipenda non dalla buona fede di chi amministra, ma dalla scelta — apparentemente solo tecnica — dello strumento legislativo con cui si scrive una norma di welfare. E se un impegno che non ha una scadenza sia, in pratica, un impegno che esiste solo finché nessuno lo chiede.
