Lacrisidel modello prestazionale diwelfare pubbliconon è un fenomeno recente, ma la sua evidenza si e acuita drammaticamente nell’ultimo decennio.
Le organizzazioni pubbliche locali continuano a misurare la propriaperformancein termini di numero di prestazioni erogate, di coperture finanziarie rispettate, di adempimenti normativi assolti, mentre iproblemi collettiviche dovrebbero affrontare — lapovertà multidimensionale, lafragilità degli anziani soli, ladisgregazione familiare, ledisuguaglianze educative, ildisagio mentale— crescono incomplessità, si intrecciano tra loroe resistono a qualsiasi rispostasettoriale.
Il contributo diBonarettieMattioli, che descrive la riorganizzazione delComune di Reggio Emiliaavviata nel 2024, affronta questo nodo con rara lucidità[1] e merita di essere letto non solo comecase studyorganizzativo ma comeoccasioneper riformulare domande più generali:
- che cosa significa per un'amministrazione comunale essereresponsabiledel welfare della propria comunità?
- quali strumenti concettuali e organizzativi servono per passare dalla logica dell'erogazionea quella dell'impatto?
- in che misura questo passaggio è già in corso nel panorama italiano?
Il welfare sociale pubblico territoriale in Italia: sfide strutturali
Il quadro normativo e le sue tensioni
Il sistema italiano di welfare locale e costruito attorno allaL. 328/2000, che ha introdotto il modello delsistema integrato di interventi e servizi sociali, affidando ai Comuni la regia territoriale e ai Piani di Zona il compito di costruire una governance multi-attore.
Laframmentazione istituzionalerappresenta ilprimo nodostrutturale.
Ilwelfare localeitaliano e caratterizzato da una distribuzione delle competenze tra Comuni, ASL/ASST, Regioni e Stato non solo multilivello ma spesso conflittuale, con ridondanze, lacune e incompatibilità contabili che si scaricano sulle persone più fragili[3].
Il tema dell’integrazione sociosanitaria[4], affrontato in modo disorganico da tre decenni, ne e la manifestazione più evidente: nonostante la presenza di numerosi strumenti normativi (UVM, PUA, UVMD), la presa in carico integrata rimane eccezione più che norma.
Ilsecondo nodoè il progressivoimpoverimento delle risorse.
Ilterzo nodoriguarda ilmodello culturale dominante.
La cultura professionale prevalente nei servizi sociali pubblici è ancora fortemente orientata all’adempimento burocraticoe allaprestazione residuale: si interviene quando il problema esplode, non quando se ne colgono i segnali precoci; si eroga la misura prevista dalla normativa, non si costruisce attorno alla persona un percorso di attivazione.
Questa cultura non è colpa dei singoli operatori — spesso motivatissimi — ma è il prodotto di decenni di organizzazione persilos, misurazione peroutpute mancanza di spazio professionale per illavoro di comunità.
Le trasformazioni in atto: uno sguardo comparato
Torinoha sviluppato neiPiani Sociali di Zonauna capacita dimappaturadei bisogni territoriali e di coordinamento traservizi professionaliereti informali di cura.
Firenze, attraverso leSocietà della Salute, ha tentato di costruire un’integrazione sociosanitariaa livello di zona, producendo un modello replicabile in contesti di media dimensione.
Ciò che accomuna queste esperienze è il tentativo di spostare ilbaricentro organizzativodallasingola prestazionealprogetto di vitadella persona e alla coesione della comunità.
Ma si tratta, nella maggior parte dei casi, di sperimentazioni parziali, legate alla sensibilità dei singoli dirigenti o assessori, non ancora tradotte in architetture organizzative sistematiche.
E precisamente questo il salto qualitativo che il caso di Reggio Emilia prova a compiere.
Reggio Emilia: l'impatto come principio organizzativo del welfare
Rompere il silo: l'Area della Cura come innovazione organizzativa
La denominazione non e casuale: lacuraviene intesa come categoria unificante che comprende tanto lacuradelle persone quanto lacuradegli spazi fisici di vita, nella convinzione che la qualità ambientale del quartiere — manutenzioni, verde, illuminazione, ordine urbano — e la capacità di risposta ai bisogni individuali siano determinanti inscindibili del benessere.
E’ un superamento del confine traservizi alla personaeservizi al territorio, che trova riscontro nella letteratura sulbenessere equo e sostenibilee nelle riflessioni sull’ambiente come determinante della salute.
Questa scelta richiama, sul piano teorico, ilcapability approachdiAmartya SeneMartha Nussbaum[9], secondo cui ilbenesserenon è misurabile solo attraverso le risorse ricevute o le prestazioni erogate, ma attraverso lalibertà effettivadelle persone di condurre la vita che hanno ragione di valorizzare.
Questo modello è vicino all’idea di“co-produzione sistemica”elaborata daManzinieD’Alena[11], dove la produzione del servizio non e separabile dall’attivazione delle risorse comunitarie.
Il case management come strumento di equità
L’introduzione delcase management integrato[12] per la presa in carico delle persone fragili rappresenta un altro elemento di discontinuità rispetto alla logica tradizionale.
Nel modello classico, ogni servizio prende in carico la propria“parte”del problema: il servizio sociale il disagio economico, il sanitario la patologia, l’educativo le difficolta scolastiche.
La persona — soprattutto se fragile, poco alfabetizzata nei sistemi di welfare, sola — rimane intrappolata tra sportelli che non comunicano.
Ilcase management integratoaffida a un professionista referente il compito di seguire la persona per tutto il percorso, coordinando i contributi disciplinari dei diversi operatori.
Questo approccio non è un lusso: è uno strumento fondamentale di equità, perchè riduce ilgaptra chi sa navigare il sistema e chi non ne ha gli strumenti.
La co-programmazione del welfare
Laco-programmazionedellepolitiche di welfarenon è una novità assoluta nel panorama italiano, ma nella maggior parte dei casi rimane un adempimento formale.
Reggio Emilia prova a costruire qualcosa di strutturalmente diverso: la co-programmazione non è affidata alladiscrezionalitàdel singolo dirigente, ma è unprocesso definito centralmente, conmetodologia,ruolieresponsabilitàprecise[13].
Per ciascuna priorità del programma di mandato viene costituito un comitato guida che comprende tutti gli attori portatori di titolo o di interesse.
Questo comitato non è solo consultivo: è illuogoin cui si costruisce la lettura condivisa dei problemi e si formulano le proposte dipolicy.
Il "rovesciamento" del bilancio: finanziare l'impatto anziché i servizi
Una delle innovazioni più impegnative è il tentativo di rovesciare lalogica di costruzione del bilancio.
Nel modello tradizionale le risorse sono allocate percentri di costocorrispondenti aisingoli servizi.
Nel modello di Reggio Emilia le risorse vengono allocate in primo luogo agliobiettivi di impattoe solo successivamente distribuite tra i servizi in funzione del contributo specifico di ciascuno.
Ma si scontra con la rigidità del sistema contabile degli enti locali e con il PIAO, che tendono a riprodurre logiche adempimentali, e con la cultura dei dirigenti finanziari formati a presidiare l’equilibrio dei capitoli di spesa piuttosto che a valutare il ritorno sociale degli investimenti.
Piste di prospettiva: tre direzioni di lavoro
Dal welfare come "ultima istanza" al welfare come investimento preventivo
E’ necessario abbandonare la concezione delwelfarecome interventoriparativoattivato quando il problema è già esploso, per abbracciare una concezione delwelfarecomeinvestimento preventivoe comeinfrastruttura di coesione sociale.
Questa non è solo una questione diefficaciama diefficienza: ogni euro investito in prevenzione(programmi di prima infanzia, supporto alle famiglie in difficolta, contrasto alla dispersione scolastica, welfare abitativo)genera risparmi multipli nei successivi interventi riparativi.
Ilcapability approachdi Sen e Nussbaum offre la cornice teorica per ridefinire gli obiettivi del welfare: non erogare prestazioni ma accrescere laliberta sostanziale delle personedi condurre la vita che hanno ragione di valorizzare.
Misurare il welfare attraverso gli indicatoriBES(Benessere Equo e Sostenibile) è il primo passo per rendere operativo questocambio di paradigmaanche a livello locale.
Dal welfare come "ultima istanza" al welfare come investimento preventivo
La letteratura sullagovernancedei Piani di Zona ha dimostrato che laco-programmazionefunziona quando è strutturata con metodologia chiara, ruoli definiti e responsabilità esplicite.
Non basta scrivere nei regolamenti che si farà co-programmazione: bisogna costruire lecondizioni organizzativeperchè essa avvenga davvero.
Il modello di Reggio Emilia — con la struttura distaffdedicata alla partecipazione come“centrale di competenza”metodologica — richiede peròinvestimenti organizzativiche molti Comuni di media e piccola dimensione non possono sostenere da soli.
Si apre il tema dellacooperazione intercomunalecome leva per costruire competenze condivise digovernancedel welfare
La dirigenza pubblica come leva strategica
Il modello di welfare orientato all’impatto richiededirigenti capacinon solo di gestire procedimenti amministrativi ma dileggere i fenomeni socialinella loro complessità, dicostruire alleanzecon attori eterogenei, divalutare le politichein termini di effetti reali sulle persone e digestire équipe pluridisciplinari.
Queste competenze non si acquisiscono con i percorsi formativi tradizionali orientati aldiritto amministrativoe alletecniche di bilancio.
La riforma dei percorsi formativi della dirigenza locale — tema dibattuto da anni senza esiti concreti — rappresenta una delle leve più sottovalutate per la trasformazione del welfare pubblico italiano.
Non si tratta solo di formazionetecnica: si tratta di costruire una cultura della responsabilità pubblica, dell’ascoltoe dellavalutazione onestadei risultati.
Per un welfare orientato all'impatto
Il caso delComune di Reggio Emilia, cosi come lo descrivonoBonarettieMattioli, non e un modello da replicare meccanicamente.
E’, piuttosto, una dimostrazione di possibilità: la dimostrazione che un’amministrazione locale può organizzarsi attorno agliimpatti attesiinvece che attorno aiservizi erogati, e che questa scelta ha conseguenze concrete e verificabili sull’architettura organizzativa, sui processi decisionali, sulla formazione della dirigenza.
Da questa analisi emerge un quadro in cui Reggio Emilia si situa all’avanguardia di un movimento più ampio — ma ancora discontinuo, frammentato, esposto al rischio di rifluire alla prima tornata elettorale — verso unwelfare pubblico territorialecapace di fare la differenza nella vita delle persone.
Le sfide sono immense:istituzionali(un TUEL rigido),finanziarie(il cronico sottofinanziamento dei servizi sociali),culturali(la resistenza burocratica),demografiche(l’invecchiamento e la crescita dei bisogni complessi).
Ma la direzione è chiara. Un welfare pubblico orientato all’impatto,co-programmatocon la comunità, erogato attraverso équipe pluridisciplinari di prossimità, misurato in termini di libertà e capacità effettive delle persone, finanziato con logiche dioutcome budgeting: non è un’utopia, è ciò che alcune esperienze italiane stanno già costruendo.
Il compito della ricerca e del dibattito accademico è renderlovisibile, analizzarlo con rigore e contribuire a produrre le condizioni perchè si diffonda.
Clicca qui per visualizzare le note e i riferimenti bibliografici
1.Bonaretti M., Mattioli F.,"Le amministrazioni orientate all'impatto: il caso del comune di Reggio Emilia", Astrid Rassegna n. 18, 2024.Leggi PDF↩
2.Cfr. Colombo A., Gori C.,I Piani di zona in Italia, Maggioli, 2020. Analisi della L. 328/2000.↩
3.Kazepov Y., Barberis E.,Il welfare frammentato, Carocci, Roma, 2013.↩
4.Bifulco L., De Leonardis O., "Integrazione tra le politiche", in Donolo C.,Il futuro delle politiche pubbliche, 2006.↩
5.Anci-Cittalia,I Comuni e il welfare. Terzo Rapporto, Roma, 2023.↩
6.Comune di Bologna (Regolamento Beni Comuni 2014); Torino (PSZ 2022-24); Firenze (PIS 2023-25).↩
7.Arena G.,Cittadini attivi, Laterza, 2006; Arena G., Iaione C.,L'Italia dei beni comuni, Carocci, 2012.↩
8.Bonaretti M., Mattioli F., op. cit., pp. 19-20. Definizione Area "Cura della Comunità".↩
9.Nussbaum M.C.,Creare capacità, Il Mulino, 2012; Sen A.,Lo sviluppo è libertà, Mondadori, 2000.↩
10.Bonaretti M., Mattioli F., op. cit., p. 26. Équipe territoriali pluridisciplinari.↩
11.Manzini E., D'Alena M.,Fare assieme, Egea, 2024. Servizi pubblici collaborativi.↩
12.Challis D., Davies B.,Case Management, 1986; Folgheraiter F.,La teoria relazionale del caso, 2000.↩
13.Comune di Reggio Emilia,Programma di mandato 2024-2029, priorità n. 6.↩
14.Rossi P.H.,Evaluation. A Systematic Approach, 2019; Bezzi C.,Valutare i servizi, 2022.↩
