Innovazione sociale o capacità di raccontarla?

Cosa significafareinnovazione socialeper una pubblica amministrazione? O più precisamente: qual è ilruolodella PA nell'innovazione sociale?

Sembra dare una risposta all'interrogativo il recente avviso pubblico del Dipartimento della Funzione Pubblica con il Formez PA:«Innovazione sociale e impatto delle politiche. Interventi per rafforzare competenze e capacità amministrativa integrata per l'orientamento al risultato».

L'avviso si rivolge ai soliComuni capoluogo di provinciae alleCittà Metropolitaneche abbiano avviato o programmato almeno una relazione dicoproduzionecon soggetti privati, anche del Terzo Settore, in uno degli otto ambiti dipolicy: gestione del patrimonio pubblico, politiche abitative, contrasto alla dispersione scolastica, politiche giovanili, inclusione sociale, sviluppo dell'ecosistema di economia sociale, economia culturale e creativa, rigenerazione urbana. La dotazione complessiva è di10 milioni di euro.

L'obiettivo generale – si legge – è«promuovere la cultura e l'utilizzo del ciclo di gestione dell'impatto negli enti locali, attraverso un'attività di sostegno economico e di accompagnamento pluriennale per rafforzarne la capacità amministrativa».

Tre modelli non equivalenti

Nel dibattito internazionale e nella pratica concreta dei territori si possono distinguere almeno tre modelli in tema diinnovazione socialenella PA che non sono equivalenti e che spesso vengono confusi tra loro.

Ilprimoè quello dellaPA come committente. La pubblica amministrazione ha un bisogno sociale che non riesce a soddisfare da sola. Lo esternalizza: seleziona un soggetto privato, un'impresa sociale, una cooperativa, un'associazione e gli affida il compito di rispondervi. L'innovazione sociale, se c'è, la produce qualcun altro. La PA la acquista, la finanzia, eventualmente la valuta. È il modello implicito di gran parte della storia del welfare italiano: la PA come stazione appaltante del sociale. Funziona — in alcuni contesti funziona anche bene — ma non è innovazione sociale della PA. È innovazione sociale per la PA, o tramite la PA. Il soggetto che innova sta altrove.

Ilsecondoè quello dellaPA come co-produttore. Qui la PA non compra una risposta: ci sta dentro. Progetta insieme, implementa insieme, valuta insieme. La letteratura sullaNew Public Governanceha elaborato questo modello a partire dagli anni Duemila, estendendo la coproduzione all'intero ciclo di vita dei servizi: dal design all'affidamento, dalla gestione alla valutazione.

In Italia, l'art. 55 del Codice del Terzo Settore ha provato a istituzionalizzare questa logica attraverso co-programmazione e co-progettazione: non più rapporto di mercato tra PA e privato sociale, ma relazione di sussidiarietà orizzontale riconosciuta dalla Corte Costituzionale con la sentenza 131/2020. In questo modello la PA cambia davvero: cambia le sue competenze, la sua cultura organizzativa, il suo modo di stare nel territorio. Non è più gestore di procedure — diventa attore di un processo condiviso. Ma questo richiede tempo, fiducia, capacità relazionale. Non si costruisce in ventisette mesi di percorso formativo online.

Ilterzoè quello dellaPA come abilitatore di ecosistemi. È il modello più esigente e meno frequentato. Qui la PA non eroga e non co-produce nel senso stretto: costruisce le condizioni strutturali — normative, finanziarie, culturali, infrastrutturali — perché l'innovazione possa emergere da attori che non sono la PA stessa.

Come argomenta Mariana Mazzucato inMissione economia(Laterza, 2021), il ruolo dello Stato non è correggere i fallimenti del mercato, ma plasmare attivamente le condizioni entro cui l'innovazione può emergere, definendo la direzione, non i risultati.

Non è un'idea nuova.Laurie BifulcoeOta De Leonardisavevano già nominato questo spostamento all'inizio degli anni Duemila: dalprovidingall'enabling, dalla produzione diretta di beni e servizi alla promozione delle capacità di azione della società civile.Franca MainoeMaurizio Ferreralo hanno poi declinato nel contesto italiano attraverso ilframeworkdel secondo welfare: una PA che non sostituisce né delega, ma crea le condizioni perché attori privati, fondazioni e Terzo Settore possano mobilitare risorse aggiuntive sui territori.

L'innovazione sociale, in questa lettura, non è un prodotto che la PA commissiona, ma un processo che la PA abilita, riconosce e protegge, invece di misurarla e rendicontarla.

Perché si chiama"Innovazione sociale e impatto delle politiche"?

La dotazione complessiva è di10 milioni di euro, distribuiti in due cluster:

• Cluster 1(4,8 milioni): per chi ha già legato il corrispettivo economico al privato ai risultati di impatto — modelli di tipopayment by results, Social Impact Bond e simili. Contributo massimo:€ 400.000per ente.
• Cluster 2(5,2 milioni): per chi prevede una valutazione ex ante e/o ex post dell'impatto, anche senza collegamento economico ai risultati. Contributo massimo:€ 200.000per ente.

Ogni ente può presentare fino a due candidature (una per cluster). Il finanziamento viene erogato in quattro tranche collegate al raggiungimento di altrettante milestone nell'arco di 27 mesi, entro il 30 dicembre 2028.

Con 10 milioni e 119 Comuni eligibili, il potenziale di finanziamento per ente è modesto. Assumendo che ogni candidatura raggiunga il massimale, il Cluster 1 può finanziare al massimo 12 enti, il Cluster 2 al massimo 26. Totale: poco più di 38 progetti su 119 eligibili, meno di uno su tre.

Per un Comune di medie dimensioni, 200.000 euro distribuiti in 27 mesi — con anticipo al 20% e il resto vincolato al raggiungimento delle milestone — sono una risorsa interessante ma non trasformativa. Per quelli più piccoli tra i capoluoghi, l'impegno organizzativo potrebbe essere sproporzionato rispetto all'incentivo.

Quello di cui parla davvero il bando ècapacity buildingamministrativo per lamisurazione dell'impatto.

E' indicativa da questo punto di vista la griglia di valutazione per ottenere il finanziamento.

Su 100 punti totali, la soglia minima per essere finanziati è60/100. I quattro macro-criteri sono:

• Coerenza con l'ambito di policy (35 punti):la proposta è coerente con le finalità dell'avviso? Il contesto è chiaro e i bisogni sono allineati agli obiettivi?
• Chiarezza nella definizione del ruolo del ciclo di gestione dell'impatto (15 punti):l'ente sa spiegare come il ciclo orienta progettazione, attuazione e valutazione?
• Rilevanza della relazione di coproduzione (20 punti):quanto conta questa relazione in termini di risorse allocate e significatività strategica?
• Maturità dell'Amministrazione e potenziale di apprendimento organizzativo (30 punti):di cui20 puntiper la “presenza di evidenze in atti di indirizzo dell’Ente (PIAO, Delibera, Regolamento, Memoria di Giunta, DUP) dell’individuazione dell’impatto sociale come leva strategica”.

Il criterio 4a — 20 punti su 100 — è il più rivelatore: non premia chi fa meglio, ma chi ha già scritto bene i propri atti di pianificazione. Un Comune che pratica coprogettazione di qualità da anni, che ha costruito relazioni reali con il Terzo Settore e sperimenta forme di rendicontazione partecipata, ma che non ha formalizzato tutto questo in una delibera o in un capitolo del PIAO dedicato all'"impatto sociale come leva strategica", parte con un divario di 20 punti rispetto a chi ha un ufficio capace di redigere documenti programmatici nel lessico giusto.

È una scelta di impianto che — probabilmente involontariamente — finisce per premiare la capacità di rappresentare l'innovazione più che la capacità di produrla. Come scrivono Venturi e Tricarico,«le politiche pubbliche hanno un compito primario: costruire le condizioni perché questi ecosistemi possano fiorire, non definire a priori cosa deve emergere al loro interno».

Detto questo, sarebbe sbagliato liquidare il dispositivo come irrilevante.

C’è un merito che va riconosciuto: per la prima volta un avviso pubblico nazionale chiede esplicitamente alle amministrazioni locali di ragionare in termini di impatto, di costruire una relazione tra risorse investite e cambiamento prodotto, di uscire dalla logica del rendiconto procedurale. È un cambio di linguaggio che crea pressione istituzionale, apre spazi di riflessione, legittima chi dentro la PA stava già cercando di fare quella cosa senza avere parole ufficiali per nominarla.

Il problema non è la direzione. È che lo strumento scelto per percorrerla rischia di selezionare chi sa già parlare quella lingua, non chi ha più bisogno di impararla.

È qui che emergono tre nodi critici che non riguardano soltanto questo avviso, ma il modo in cui l’Italia costruisce le sue politiche per l’innovazione sociale. Non sono obiezioni di principio: sono limiti strutturali che rischiano di trasformare una buona intenzione in un’occasione mancata.

Tre nodi critici

Dall’analisi integrale dell’avviso emergono tre nodi che non riguardano soltanto questo strumento, ma il modo in cui l’Italia costruisce le sue politiche per l’innovazione sociale.

Il primo è strutturale: labilateralità del rapporto.L’avviso è costruito come una relazione tra Formez PA e il Comune beneficiario. Il Terzo Settore, le cooperative sociali, le organizzazioni di comunità appaiono comepartner della relazione di coproduzione, ma non come attori del percorso di accompagnamento.

Il testo specifica esplicitamente che“gli advisor esterni non sono considerati destinatari ammissibili dell’accompagnamento”: solo i dipendenti pubblici partecipano al percorso formativo. Questa scelta ha una logica — costruire capacità interna alla PA, evitare dipendenza da consulenti — ma esclude dal processo di apprendimento le organizzazioni del Terzo Settore che quella coproduzione la vivono dall’altro lato del tavolo. Il rischio è di costruire una competenza istituzionale sull’impatto che rimane autoreferenziale.

Il secondo è metodologico:ilframework ex ante come gabbia.La costruzione di un impact framework nelle prime sei settimane del percorso — prima ancora di aver messo alla prova il modello di intervento — è coerente con la logica del monitoraggio per milestone, ma rischia di congelare la comprensione del problema nel momento in cui è meno matura.

«L’innovazione sociale non si implementa, si riconosce», scrivono Venturi e Tricarico, e questa distinzione non è retorica: è epistemologica. L’innovazione produce valore in modo non interamente prevedibile, attraverso processi adattativi che difficilmente si lasciano ingabbiare in un quadro di indicatori definito in anticipo. Un sistema di valutazione che riconosce solo ciò che era atteso finisce per selezionare le pratiche più conformi, non le più generative. Chiedere a un Comune di costruire un impact framework in sei settimane significa chiedere di rispondere a una domanda prima di aver capito bene quale sia.

Il terzo è contestuale: la capacità amministrativa comeprecondizione non dichiarata.I Comuni italiani escono da anni di pressione sul personale e sulle risorse progettuali. Come documentano Viesti (2022) e Di Mascio & Natalini (2022), si è registrata una significativa riduzione del personale negli enti locali, con effetti diretti sulla capacità progettuale. Openpolis (2024) ha stimato che oltre un terzo dei Comuni italiani non dispone di risorse umane sufficienti per gestire progettualità complesse senza ricorrere a supporti esterni.

Chiedere a queste amministrazioni di costruire sistemi di impact management, formare i propri dipendenti, rendicontare su milestone pluriennali, e farlo senza coinvolgere risorse esterne, è un esercizio che seleziona chi ha già la capacità, non chi ne ha il bisogno.

Una domanda che il bando non si pone

C’è un punto che vale la pena nominare esplicitamente, a partire da chi quel welfare lo coordina ogni giorno.

Il bando si rivolge ai Comuni capoluogo. Ma la coproduzione in Italia non vive principalmente nei Comuni capoluogo. Vive negli ambiti territoriali, negli enti gestori, nelle aziende speciali, nei consorzi — quei soggetti che negli ultimi vent’anni hanno costruito, spesso senza risorse e senza riconoscimento, le relazioni con il Terzo Settore che il bando ora vuole misurare.

E il Terzo Settore stesso — che quella coproduzione la pratica, la negozia, la vive dall’altro lato del tavolo — non riceve nulla. Non è eligibile, non partecipa al percorso formativo, non viene interpellato nella costruzione degli impact framework. Viene misurato. Un bando sull’innovazione sociale che non coinvolge chi innova non è un bando sull’innovazione sociale: è un bando sulla capacità della PA di raccontare l’innovazione sociale.

La domanda che resta aperta non riguarda lo strumento. Riguarda la visione che lo ha prodotto: si può costruire una cultura dell’impatto nel welfare territoriale italiano senza parlare con chi quel welfare lo fa — e con chi, insieme alla PA, lo ha trasformato in qualcosa di diverso da un appalto?