Il piano e la realtà

Nei soli ultimi cinque anni lo Stato ha approvato almeno nove piani nazionali di programmazione tra sociale, povertà, non autosufficienza, disabilità e infanzia. A questi si sommano due riforme, quella dell'assistenza agli anziani e quella della disabilità, attualmente in corso di attuazione.

Il più recente, il Piano per gli anziani non autosufficienti, è stato approvato a inizio ottobre eVita.itha osservato che conferma gli interventi esistenti senza nuove misure né risorse aggiuntive.

Lo stesso giorno Sergio Pasquinelli, suWelforum.it, sottolineava il fatto che i piani nazionali dicono pochissimo di ciò che hanno prodotto i cicli precedenti e che spesso vanno in continuità senza marcare una progressione,"riproponendosi come atto che si aggiunge uno dopo l’altro".

Pasquinelli chiude chiedendosi quanto e come saranno verificati, perché possano diventare campi di apprendimento condiviso. Credo che a monte ci sia un'altra domanda:che cosa può essere, in Italia, un piano nazionale di welfare sociale.

Dal 2001 la titolarità dei servizi sociali è delle Regioni e allo Stato restano i livelli essenziali delle prestazioni e le risorse (LEPS). Un piano nazionale parla dunque a chi non può comandare e distribuisce denaro a chi risponde dei servizi. Se è così, il piano che non si confronta con la realtà è anche l'esito di un disegno istituzionale e non soltanto di una scelta del decisore.

Che cosa dice Pasquinelli?

Pasquinelli cerca nei tre piani nazionali recenti la pagina che dice che cosa sia successo con il ciclo precedente e non la trova. Trova norme, strumenti e adempimenti ricostruiti con cura e pochissimo sui risultati.

NelTerzo Piano d'azione per la disabilitàconta sette linee di intervento e per i progetti di vita sedici linee di azione, mentre l'unico indicatore di risultato su abitare e domiciliarità rinvia ad altri atti lontani da ciò che un cittadino potrebbe verificare.

Perché la realtà viene considerata così poco dentro documenti inclini all’autoreferenzialità?"Ridurre i piani ad atti formali che trattano poco, a volte per nulla, l’evolversi della realtà semplifica lo sforzo del decisore pubblico, allontanandolo dal rischio del confronto- scrive Pasquinelli -.Ne riduce, tuttavia, anche la credibilità, finendo per servire perlopiù a ripartire i fondi stanziati".

Le ragioni? La prima: evitare il confronto con la realtà costa meno al decisore, perché lo allontana dal rischio di essere smentito. La seconda: il prezzo è la credibilità e il piano finisce per servire soprattutto a ripartire i fondi. La terza, la più impegnativa, è che tutto questo sia il sintomo di un livello nazionale che fatica in ascolto, con una posturatop-downverso regioni e territori.

È su questa terza ragione vorrei fermarmi.

Che cosa può davvero un piano nazionale?

La legge costituzionale 3 del 2001 ha lasciato alle Regioni la competenza legislativa sulle materie che l'articolo 117 non elenca tra quelle dello Stato e i servizi sociali sono tra queste. La legge quadro 328, che prevedeva un Piano nazionale e i Piani di zona, è dell'anno prima.

Da allora allo Stato la Costituzione lascia in sostanza due strade.

La prima strada è la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEPS), materia di competenza esclusiva statale. Nel sociale i LEPS sono stati definiti per la prima volta dalla legge di bilancio 2022, con l'individuazione di quelli per la non autosufficienza; sono diventati operativi (alcuni) con un decreto interministeriale del 24 giugno 2025, e la legge di bilancio 2026 ha istituito un Sistema di garanzia dei livelli essenziali collegato a un livello di spesa per ciascun Ambito.

La seconda strada sono le risorse. Lo Stato finanzia fondi nazionali per le politiche sociali, non autosufficienza, povertà e così via e li ripartisce d'intesa con le Regioni.

La Corte costituzionale ha posto limiti stretti alla possibilità da parte dello Stato di dire alle Regioni a che cosa le risorse debbano servire. Con lasentenza 423 del 2004, la Corte ha dichiarato illegittimo l'inciso con cui una legge statale destinava l'incremento del Fondo nazionale per le politiche sociali alle politiche per le famiglie, perché in quel modo lo Stato fissava le finalità di spesa in una materia regionale. Il principio è stato ripreso nel 2006 e nel 2008 a proposito di altri fondi statali a destinazione vincolata.

Non sono un costituzionalista e mi fermo a ciò che le sentenze dicono su questo punto. Mi basta per una constatazione In questo assetto istituzionale, lo Stato può definire diritti minimi e distribuire denaro, ma non è titolare dei servizi e non può dire alle Regioni che cosa farne senza trattare. Lo confermaGori, che nel suo commento al Piano anziani definisce il Fondo una delle poche leve a disposizione del livello nazionale.

Un piano nazionale parla a chi non può comandare e distribuisce denaro a chi risponde dei servizi.

Guardate con questo occhio, alcune cose che Pasquinelli registra si possono leggere diversamente.

Kazepov e Barberis hanno parlato di«welfare frammentato», l'esito prevedibile di un sistema regionalizzato dal 2001 senza che il raccordo verticale fosse costruito con la stessa attenzione dedicata al trasferimento delle competenze.

Per questo la questione degli assetti istituzionale è decisiva. Il riparto di ruoli tra Stato, Regioni e Ambiti è quello disegnato dalla legge 328 del 2000 e dal Titolo V del 2001, poi integrato per via amministrativa con i LEPS, i fondi e le linee guida. Oggi non c'è una riforma organica in discussione, ma più proposte che toccano il riparto da lati diversi e nessuna riscrive la Costituzione.

La più vicina al nostro tema è ildisegno di legge 1813, d'iniziativa del CNEL e comunicato alla Presidenza del Senato il 18 febbraio 2026, che modifica ventiquattro articoli della 328. Affida la programmazione agli enti locali in forma associata, sulla base delle linee guida del 24 giugno 2025 sui modelli organizzativi degli Ambiti. Riunisce i fondi per le politiche sociali, la non autosufficienza e la povertà in un Fondo unico, da trasferire agli Ambiti entro il primo trimestre di ogni anno. Stabilisce che i LEPS siano definiti contestualmente alle risorse. Il Piano nazionale diventa la cornice dei piani settoriali e passa per l'intesa in Conferenza unificata, mentre alla relazione annuale sulla sua attuazione si allega il rapporto dell'Osservatorio nazionale sui servizi sociali territoriali, istituito presso il CNEL. Non risulta però ancora calendarizzato.

Il testo ha due limiti. Il trasferimento agli Ambiti resta ancorato al Piano nazionale e alla programmazione regionale, quindi le Regioni non vengono saltate e la trattativa resta. L'articolo 26 prevede l'invarianza finanziaria: si ridisegna chi programma e chi riceve i fondi, non si stanziano risorse nuove.

Sul versante dei livelli essenziali c'è poi ildisegno di legge delega del Governo, A.S. 1623, trasmesso al Senato nell'agosto 2025 e collegato alla manovra. Nasce dallasentenza 192 del 2024, con cui la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima parte della legge sull'autonomia differenziata proprio sul punto dei LEP. Il testo propone una procedura unitaria con criteri direttivi per funzione e decreti legislativi entro nove mesi (audizione dell'Ufficio parlamentare di bilancio). Non è una riforma del sociale, ma riguarda le funzioni delle materie che potrebbero essere trasferite alle Regioni con l'intesa dell'articolo 116. Interessa però chi si occupa di LEPS perché stabilisce con quali strumenti lo Stato può determinare i livelli essenziali. Gianfranco Viesti ha criticato la delega perché sembra ricognitiva, senza priorità né obiettivi da raggiungere (Etica ed Economia).

Sull'altro fronte, quello dell'autonomia differenziata, il Governo ha trasmesso alle Camere gli schemi di intesa preliminare con Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto per funzioni in materia di protezione civile, professioni, previdenza complementare, tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (Camera dei deputati). I servizi sociali non sono tra queste materie, ma la tutela della salute confina con il sociosanitario, dove gli Ambiti lavorano ogni giorno. E le Regioni non aspettano il centro: il Veneto ha già riscritto per legge l'assetto dei servizi sociali e la gestione associata negli Ambiti con lalegge regionale 9 del 2024.

La Costituzione resta quella del 2001. L'ultimo tentativo di cambiarla, la riforma Renzi-Boschi bocciata dal referendum del 2016, avrebbe lasciato alle Regioni la competenza esclusiva sull'organizzazione dei servizi sanitari e sociali e allo Stato i livelli essenziali (Quotidiano Sanità).

Oggi l'assetto si ridefinisce per decreto, per legge di bilancio e per intese. Il Fondo unico e la contestualità tra LEPS e risorse rendono più leggibile la catena, ma i rendiconti previsti guardano alla spesa più che agli esiti per le persone, e nessuna di queste proposte crea il luogo in cui chi scrive il piano, chi lo realizza e chi lo riceve si chiede che cosa sia successo davvero. Quel luogo va ancora costruito, e il ddl del CNEL è l'occasione per scriverlo nella norma.

Un piano che serve a distribuire?

La lettura di Cristiano Gori sul Piano per gli anziani mostra che cosa accade quando la funzione dominante è la ripartizione. La principale novità sono i nuovi criteri di riparto del Fondo per le non autosufficienze, più legati alla platea reale, e ilMinisterostesso li presenta come il risultato del percorso. Secondo Gori il ritardo del Piano è dovuto alla necessità di trovare un accordo tra le Regioni e ogni cambio di criterio crea vincitori e perdenti. Un'intesa su quel punto è un risultato difficile e in questo disegno istituzionale è quasi l'unico che il livello nazionale può ottenere da solo con le Regioni.

Il resto manca. Nel ciclo 2022-2024 il Fondo era stato usato come leva per spostare risorse dai trasferimenti monetari ai servizi: ogni Regione doveva aumentare progressivamente la quota destinata ai servizi. Il nuovo Piano, per la parte non destinata ai LEPS, abbandona quella strada: nessun vincolo di destinazione, nessun obiettivo.

Non c'è nemmeno una regola su quanto debba andare agli anziani e quanto alle persone con disabilità. Gori lo riassume dicendo che non scegliere significa scegliere l'esistente.

La domanda a monte aiuta a leggere questo passaggio. La rinuncia a vincolare l'uso del Fondo può essere anche il segno di un limite. In una materia regionale il vincolo di destinazione è proprio ciò che la giurisprudenza rende più difficile e il ciclo 2022-2024 mostra che una strada oer quanto stretta esisteva.

C'è poi un fatto che mostra la funzione del piano nel modo più semplice. Gli atti del Consiglio regionale del Piemonte, tra aprile e luglio 2026, registrano che la Regione non può assegnare il Fondo perché i due Piani nazionali non sono ancora perfezionati (atto di aprile,atto di luglio). Il piano è la chiave che sblocca il trasferimento. Le due cose sono collegate. Dire che cosa il denaro debba comprare riaprirebbe la trattativa appena chiusa e rinunciare a dirlo è il prezzo dell'accordo.

Un piano che arriva dopo?

C'è un dato di calendario che i commenti ai piani nazionali, per quanto ho letto, non mettono in primo piano. Il Piano per la non autosufficienza 2025-2027, quello per le persone con disabilità fino a 70 anni, è stato adottato con DPCM del 20 aprile 2026 e registrato dalla Corte dei conti a fine maggio; i Piani regionali dovevano seguire entro novanta giorni dalla registrazione e a loro volta guidare gli Ambiti (Quotidiano Sanità). Il Piano per gli anziani è arrivato a inizio ottobre. Il primo ha dunque visto la luce quando del triennio che avrebbe dovuto orientare erano già trascorsi oltre quindici mesi su trentasei, il secondo quando ne erano trascorsi circa ventuno.

Nel frattempo gli Ambiti lombardi, ad esempio, avevano già scritto i loro Piani di Zona. La Regione aveva emanato le Linee di indirizzo con la DGR 2167 del 15 aprile 2024. Il Piano diMonzaè stato approvato dall'Assemblea dei Sindaci l'11 dicembre 2024 e quello diCremail 22 dicembre. Lo stessoPiano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2024-2026è stato approvato a fine novembre 2024, ma adottato condecretosolo ad aprile 2025.

La cascata prevista funziona se il livello superiore comanda. Se invece tratta, i tempi sono quelli della trattativa e gli Ambiti non aspettano. Il triennio è stato programmato dal basso mentre i piani che dovevano orientarlo erano ancora da scrivere e un piano che arriva a metà del periodo non guida. Si limita a ratificare ciò che altri hanno già fatto. Ne segue che la postura dall'alto di cui parla Pasquinelli riguarda i contenuti, mentre per i tempi sono i territori ad aver già deciso.

Che cosa scrivono i territori quando il bilancio è obbligatorio?

Il livello territoriale è il controesempio naturale. Le Linee di indirizzo regionali per il 2025-2027 chiedevano agli Ambiti di includere gli esiti della programmazione precedente secondo uno schema regionale.

Ho letto per intero questa parte nei Piani di Zona di Crema, Abbiategrasso, Monza, Brescia Est, Rho, Lecco e Monza. Sono pochi casi, non un campione, ma bastano a mostrare che cosa produce un obbligo di bilancio.

La prima cosa che si nota è l'onestà. A Crema il telesoccorso è sceso da 20 a 7 utenti tra il 2021 e il 2023, mentre il costo pro capite è salito da circa 581 a circa 1.848 euro e il Piano giudica inadeguati modalità e strumenti del servizio; segnala anche un'attesa media di circa otto mesi per un posto in RSA.

Abbiategrasso registra un obiettivo a 0% e tre su tredici senza effetto positivo e per uno spiega che il carico di lavoro dell'Ufficio di Piano non ha permesso di dedicarvi personale. Monza è la più esplicita: attribuisce le criticità al sottodimensionamento dell'Ufficio di Piano, al turn over del personale e a mancate intese interistituzionali e dichiara non raggiunti i due obiettivi sociosanitari strategici perché la quota premiale regionale non è stata finanziata.

Poi si nota la forma. A Crema le schede portano l'etichetta della dimensione output e ad Abbiategrasso il grado di raggiungimento è il rapporto tra azioni realizzate e azioni programmate. A Rho l'esito è espresso come percentuale rispetto a ciò che era stato definito nella programmazione, secondo lo schema delle Linee guida regionali.

Si misura se si è fatto su ciò che si era scritto, non se la vita delle persone è cambiata. A Crema, in tutte e otto le schede la voce sulla valutazione da parte degli utenti riporta«non prevista»e nella scheda di Abbiategrasso la riga manca.

Poi c'è il peso di ciò che si somma. Il Piano di Monza elenca i progetti PNRR per gli anziani non autosufficienti e per le stazioni di posta, le misure straordinarie dell'emergenza Covid, il Pronto intervento sociale, il programma Pippi, i fondi povertà e riconosce che questi carichi hanno ridimensionato le priorità dell'Ufficio di Piano. Abbiategrasso elenca sette fonti di obbligo che si sommano nel nuovo piano, dal PNRR ai LEPS alle norme regionali. L'obiettivo a 0% è proprio quello a cui nessuno poteva dedicare personale.

Infine, tutto viene riproposto. A Crema tornano tutti gli otto obiettivi, ad Abbiategrasso tutti e tredici, compreso quello fermo a 0% e i tre con esito negativo. A Lodi la ragione addotta per riproporre un obiettivo di integrazione sociosanitaria è la coerenza con i LEPS. La continuità può essere legittima, perché alcuni obiettivi strutturali richiedono tempo e la Regione stessa chiedeva di consolidare il percorso già avviato. Ma un bilancio che non porta mai ad abbandonare, ridurre o riformulare nulla non seleziona.

A Brescia Est il Piano è intitolato a un quadro di Klee, mentre le macroaree sono le stesse quattro ovunque perché discendono dalla delibera regionale. Letta così, l'onestà di Crema e Monza è la libertà che resta: dire con franchezza ciò che non si può decidere. Resta un'ipotesi, sostenuta da pochi documenti e va trattata come tale.

Dal CantiereQuando un intervento pubblico funziona?Il caso di Garanzia Giovani: la decisione di rifinanziare è arrivata prima della valutazione che l'avrebbe giustificata.

Perché non si impara?

Alla ragione istituzionale se ne aggiungono altre più antiche. La sociologia delle organizzazioni lo descrive da quasi cinquant'anni: strutture e documenti formali adottati per ottenere legittimità tendono a separarsi dal lavoro reale, e ispezione e valutazione diventano cerimoniali. Chi scrive un piano sa che il riparto passa comunque e che una misura di risultato può essere smentita e che una di adempimento no. La scelta razionale è l'adempimento.

La letteratura sulla performance pubblica aggiunge che il difetto è antico e che il problema non è la scarsità di dati. Moynihan mostra che i governi hanno costruito sistemi di misurazione trascurando il cambiamento organizzativo necessario per usarli e che le informazioni vengono impiegate in modo selettivo. La sua risposta è un modello di dialogo interattivo, con routine di confronto e veri e proprilearning forums(scheda dell'editore). Behn ricordava già che si misura per scopi diversi e che pertanto servono misure diverse. Un sistema che misura solo per rendicontare non può stupirsi di non imparare.

Né il problema nasce con i piani del 2025. Già nel 2008 il primo tentativo organico dimonitoraggio dei Piani di Zonasegnalava la carenza storica di monitoraggio e di valutazione. E quando nessuno è incaricato di chiedere dall'interno, la domanda arriva da fuori e in ritardo.

Vale per i piani il test che avevo proposto per Garanzia Giovani: non chiedersi se una valutazione esiste, maquando è uscita rispetto all'ultima decisione di rifinanziamento. Qui il piano successivo arriva prima di qualunque pagina sul precedente.

Che cosa potrebbe fare un piano nazionale perché si impari?

Se il problema è un sistema che registra senza discutere, il rimedio non è più il monitoraggio. È un luogo in cui ciò che i territori già vedono e a volte scrivono possa risalire e cambiare qualcosa. Alla luce di quanto detto sul riparto delle competenze, le condizioni che propongo hanno una caratteristica comune: nessuna richiede allo Stato di comandare, e tutte passano per l'intesa e per ciò che lo Stato già ha in mano. Non pretendo che siano le uniche.

Chi custodisce quel luogo?

Pasquinelli ha ragione che i piani nazionali si misurano poco con la realtà. Aggiungerei due cose.

La prima è che la realtà c'è, vive nei territori e a volte viene scritta, ma non risale. La seconda è che l'assetto costituzionale spiega una parte del problema: un piano scritto da chi non è titolare dei servizi non può, da solo, dire che cosa è successo. Il problema non è la mancanza di dati, è la mancanza di un luogo in cui i dati vengano discussi e abbiano conseguenze.

Un controllore arriva dopo. Lo mostrano le Corti dei conti, con le loro verifiche a ciclo chiuso, e il National Audit Office britannico, che nel 2017 concluse che per il Better Care Fund mancavano prove convincenti di risparmi. In un sistema in cui la titolarità dei servizi è regionale e le risorse e i livelli essenziali sono statali, quel soggetto non può essere lo Stato da solo né le Regioni da sole.

Un piano diventa reale quando può essere smentito in pubblico.

Un sistema maturo avrebbe una sede la cui funzione ordinaria è convocare a ogni ciclo chi quel piano lo scrive, lo realizza e lo riceve e chiedere insieme che cosa è successo davvero e che cosa ne facciamo. Finora il sistema ha fatto in modo che questo non accadesse.