Dimmi quali strumenti usi e ti dirò che idea hai

Nell'eterna policrisi che viviamo di un passaggio dalWelfare Statea nuove forme e modalità di protezione sociale, serve riprendere un discorso pubblico su un welfare sociale capace diriconoscere dirittie dipromuovere relazioni sociali soddisfacenti.

Chi lavora nella pubblica amministrazione, in particolare, non può esimersi dall'interrogarsi attorno a quale idea di welfare si rifaccia concretamente quando agisce in quello specifico territorio. Non pensare (solo) ache cosa finanziamo, macome facciamo crescereuna comunità, Enti del Terzo settore compresi. È una domanda di metodo e il metodo si legge anche negli strumenti che scegliamo.

Come si affida oggi nei servizi sociali?

In un campione di 2.800 Comuni, per aggiudicazioni sopra i 10.000 euro tra il 2020 e il 2024, circa sei procedure su dieci nei servizi sociali sonoaffidamenti diretti: 8.550 su 14.622. Pesano però per circa un quinto del valore, poco meno di un miliardo su circa 4,8, e durano in media meno di un anno.

Leprocedure apertesono poco più di una su dieci (1.920), ma superano i 2,5 miliardi e durano in media 2,3 anni. I dati sono quelli dellaRelazione della Corte dei conti sulla spesa sociale.

Il dato si può leggere in due modi. Per numero, la gara non è lo strumento prevalente. Per valore e durata, quando c'è, governa la parte più grande della spesa. Il sistema corre a due velocità: una miriade di affidamenti piccoli, brevi, rapidi, e poche procedure grandi e lunghe che assorbono più della metà delle risorse.

Perché accade? La Corte dei conti offre una spiegazione difficile da contestare. Il settore è popolato da cooperative e organizzazioni del Terzo settore medio-piccole, radicate sul territorio, con una capacità limitata di competere su gare di importo medio-grande per vincoli economici e tecnici. L'affidamento diretto offre rapidità e semplicità. Tutti hanno risposto in modo razionale ai vincoli che avevano.

Il rovescio della medaglia è che la prevalenza di procedure semplici ha quanto meno favorito, scrive la Corte, un sistema con«ridotti incentivi, per gli operatori, a sviluppare capacità tecnico-economiche più avanzate». Efficienza e continuità sono garantite, ma restano interrogativi su competitività, qualità e innovazione e la struttura duale rende difficile pianificare economie di scala e ostacola politiche di lungo termine.

Sei procedure su dieci sono affidamenti diretti sotto l'anno, quindi né competizione né relazione: lo strumento meno adatto a far crescere chi lo riceve è il più usato. I dati, però, dicono come si affida, ma non chi ha definito l'oggetto.

Che cosa presuppone un bando?

Il bando come procedura è la forma visibile: avviso, scadenza, graduatoria. Il bando come dispositivo di allocazione è la logica che tiene insieme scadenza, competizione e rendicontazione. Poi c'è la distinzione trabando-appalto, che acquista una prestazione, ebando-contributo, che finanzia un progetto altrui: regimi giuridici diversi, modi di fallire diversi. I dati della Corte riguardano il primo caso e dicono poco sul secondo.

Il bando risolve un problema diinformazione: chi finanzia non sa chi sa fare meglio e lo scopre facendo competere. Garantisce parità di trattamento a chi non è già dentro la rete, rende la scelta contestabile, permette di distribuire risorse su molti soggetti con una procedura uniforme. Funziona a quattro condizioni e se ne manca una i meccanismi si rovesciano:

La prima condizione è quella su cui tutto si regge. Nella gara e nel bando la capacità dell'operatore è un requisito d'ingresso: la si verifica, non la si produce. Nell'amministrazione condivisa può diventare un esito, perché il tavolo è un luogo dove si impara.

«Dimostra di saper fare» seleziona capacità già esistenti. «Costruiamo insieme ciò che serve» investe in capacità che ancora non ci sono.

Sono due idee diverse e distinte di welfare che abbiamo in mente di agire nel territorio.

Che cosa si disse nel 2018, e che cosa restò aperto?

Otto anni fa, suPercorsi di Secondo Welfaresi svolse un dibattito serio sul«progettificio».

Lo aprì Carola Carazzone, segretaria generale di Assifero, sulGiornale delle Fondazioni, ripreso e rilanciato daPercorsi di Secondo Welfare. Il meccanismo dei bandi in generale produce organizzazioni deboli, in concorrenza tra loro e adattate a cicli chiusi di progetto. Il mito dei costi di struttura da comprimere e l'abitudine ai progetti a scadenza si rinforzano a vicenda, secondo il circolo che Gregory e Howard avevano chiamatononprofit starvation cycle. Il rimedio indicato è un sostegno generale operativo, di lungo periodo, e l'iniziativa spetta alle fondazioni filantropiche.

Federico Mento, allora di Human Foundation, spostò lo sguardo sulla Pubblica Amministrazione suSecondo Welfare. La PA si sarebbe avvitata su tre paradossi: l'esegeta dei bisogni, che si ritiene l'unico soggetto autorizzato a leggerli; ilcopista, che replica la programmazione senza chiedersi se l'offerta sia rilevante; ilragioniere, che cerca efficienza senza interrogarsi sull'efficacia.

Elisa Ricciuti, ricercatrice del Cergas Università Bocconi, suVita, isolò tre nodi: finanziare la struttura è un mezzo e non un fine; la questione riguarda gli obiettivi più che gli strumenti; finanziare in modo continuativo la capacità può allargare la platea oltre le solite organizzazioni, poche, ricche e ben connesse. La Redazione di Secondo Welfare chiuse con piste operative: piattaforma unica, più flessibilità sugli overhead, partnership di lungo periodo.

Nel 2018 l'art. 55 del Codice del Terzo settoreera, per Carazzone, una strada che si apriva per la prima volta con gli enti locali. La diagnosi del 2018 si può oggi mettere alla prova.

Il paradosso dell'esegetarichiamato da Federico Mento è quello che pesa di più, perché riguarda direttamente l'idea di welfare: chi è autorizzato a dire qual è il problema?

Otto anni dopo, chi definisce l'oggetto?

Vesan e Razetti, nelTerzjus Report 2025, offrono la prima ricognizione nazionale di co-programmazione e co-progettazione.

Il COPROG dataset individua 3.190 avvisi tra il 2018 e il 2024 e ne analizza 1.922 del quadriennio 2021-2024, quelli che richiamano l'art. 55 o il DM 72/2021. La quota che cita questi riferimenti sale dal 52,9% del 2021 all'85% del 2024. A trainare sono i Comuni, con circa il 90% degli avvisi, e l'ambito prevalente è quello sociale: disabilità e non autosufficienza pesano per il 16,9%.

Il quadro che emerge rivela che gli strumenti di amministrazione condivisa si usano a valle, sull'attuazione, più che a monte, sulla programmazione: la sequenza che la norma indica come preferibile è rovesciata. Il perimetro è una faccenda quasi tutta di politiche sociali.

Quando il Terzo settore si siede al tavolo, l'oggetto è quasi sempre già stato definito dall'amministrazione: il paradosso dell'esegeta non è stato superato dalla norma, ha cambiato forma. Il COPROG misura avvisi, non chi abbia scritto l'oggetto di ciascuno, quindi il nesso tra sequenza rovesciata e definizione unilaterale resta un indizio e non una prova.

Un secondo indizio viene dagli interventi sociali della Missione 5, Componente 2 del PNRR, attuati dagli Ambiti.

È unbando-contributotra enti pubblici, con vincoli suoi (scadenza europea fissa, niente spesa corrente), perciò non tutto è imputabile al bando. Secondo l'analisi diLombardia Socialedel maggio 2026, il meccanismo ha risposto bene su scoperta ed esecuzione, meno su allocazione e continuità. In Lombardia risultava impiegato il 69% delle risorse accessibili, con gli scarti maggiori, circa 42 milioni su housing first e circa 35 su percorsi di autonomia per persone con disabilità, proprio sulle linee più finanziate.

La domandadove serve di piùnon è stata programmata prima, ma è stata lasciata a chi era già attrezzato per rispondere. Se una co-programmazione regionale avrebbe distribuito meglio è un'ipotesi controfattuale che l'analisi non può dimostrare.

Perché parliamo solo della capacità degli ETS?

Le alternative al bando sono più esigenti dell'appalto proprio dal lato dell'amministrazione.

La co-progettazione richiede un ente che sappia definire un problema, tenere un tavolo e non predeterminare l'esito. Il rischio è concreto: il Consiglio di Stato, conla sentenza 4540/2024, ha censurato un Comune che aveva predeterminato anche i dettagli del servizio. L'appalto travestito da co-progettazione è ciò che accade quando l'amministrazione non ha la capacità di lasciare aperto l'oggetto. E il deficit di capacità amministrativa non è un'ipotesi: nel Mezzogiorno molte amministrazioni non hanno partecipato ai primi avvisi sui nidi PNRR e non solo per il cofinanziamento (Welforum).

C'è una simmetria. Se il pubblico definisce da solo, non cresce nemmeno lui. Non impara nulla dai soggetti che stanno sul territorio e continua a scrivere avvisi che descrivono il mondo com'era quando li ha scritti. La crescita di un ETS e quella di un'amministrazione sono la stessa questione vista da due lati.

Che cosa vuol dire, allora, essere una PA di prossimità nelle scelte di metodo? Rischia di restare uno slogan, finché non diventa tre gesti:convocareprima di scrivere l'avviso, non dopo;lasciare marginedi ridefinizione dopo l'incontro con chi realizzerà;restituireciò che si è imparato, perché il tavolo non resti un episodio.

Chi controlla chi definisce?

Definire prima è anche una garanzia. Parità di trattamento e prevenzione della cattura passano dal fatto che l'oggetto sia pubblico e definitoex ante. La garanzia può spostarsi dall'oggetto al processo: avviso di co-programmazione aperto a chiunque, criteri di scelta dei partner dichiarati prima, esiti restituiti pubblicamente. Che regga nella pratica resta da mostrare.

Poi c'è il circolo dei soliti noti. La co-progettazione non fa crescere per definizione: può rafforzare chi è già al tavolo e lasciare fuori chi non c'è. È il nodo della selezione ed è qui che la competizione rientra in gioco. La definizione decide che cosa si finanzia, la competizione decide a chi va. Ricciuti vedeva nel finanziamento continuativo della capacità un modo per spezzare il circolo. Ha ragione a una condizione: che quella capacità non si assegni in competizione, perché in competizione va a chi ne ha già. Andrebbe allocata per formula, su bisogno e deficit, lasciando alla competizione la sola scoperta. Il caso PNRR lo mostra per contrasto: si è usato il bando per una domanda che richiedeva una formula.

Infine, non predeterminare l'esito ha un costo: rendicontare, dare conto agli organi di controllo, difendere una scelta il cui risultato non è dato in anticipo. Chi protegge il funzionario che sceglie il metodo più lento? Le amministrazioni non hanno tutte la stessa capacità di reggere questa esposizione. Un grande Comune, un ufficio di piano strutturato e un piccolo Comune con un assistente sociale part-time non partono dallo stesso punto.

Quale funzione stai finanziando?

Prima di scegliere lo strumento, la domanda è quale funzione deve svolgere.

Il bando risponde bene a una sola di queste quattro domande. Il problema nasce quando gli si chiede di rispondere a tutte, e quando è l'unico strumento a disposizione.

Le alternative non sono modi di non selezionare. La convenzione dell'art. 56 del Codice del Terzo Settoreriguarda solo organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale, prevede il rimborso delle spese effettivamente sostenute e richiede procedure comparative riservate a quelle organizzazioni. Il «più favorevole» non coincide con il «meno costoso»: comprende il valore in coesione e partecipazione. La co-progettazione dell'art. 55 è, per laCorte costituzionale, un canale alternativo a quello del mercato, che non si fonda sullo scambio di prezzi e corrispettivi ma sulla convergenza di obiettivi e sull'aggregazione di risorse.

Come sostiene Alceste Santuari suWelforum.it, con la sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 26 giugno 2020,"il giudice delle leggi ha inteso evidenziare non soltanto la legittimità dell'istituto giuridico di cui all'art. 55 CTS ma, ad avviso di chi scrive, soprattutto dichiarare la 'fine delle ostilità' nei confronti di modalità e procedure diverse da quelle che informano il confronto concorrenziale e pro market".

Anche qui c'è selezione a monte, ma si scelgono i partner di un percorso, non il vincitore di un'offerta. L'assegnazione strutturale risponde a chi vuole finanziare capacità e continuità, con il rischio della rendita.

Dalla filantropia viene il riferimento più utile. Laguida di Phileapropone uncontinuumdal finanziamento a progetto rigido al sostegnocorepuro.

La differenza non sta in«competizione sì o no», ma in che cosa viene pagato e chi ha scritto che cosa.

Anche l'art. 56, senza correttivi, riproduce a modo suo il problema del bando: pagare solo spese documentate significa non finanziare il costo dell'organizzazione. E c'è un limite di conoscenza: le convenzioni degli artt. 56-57 sono estranee al Codice dei contratti anche quando onerose, quindi le statistiche costruite sui dati degli appalti non le vedono. Non risultano dati sistematici sul peso reciproco di bandi, convenzioni e co-progettazioni nel welfare territoriale: la quota reale del bando rispetto alle alternative non è misurata.

Che cosa hanno imparato le fondazioni?

Le fondazioni di origine bancaria hanno in parte smesso di trattare il bando come strumento naturale. Nel 2025 i progetti presentati da terzi sono il 29,1% delle erogazioni, contro quasi il 60% di dieci anni prima;Acrilo legge come capacità di scegliere lo strumento caso per caso.

Fondazione Cariploha ridisegnato InnovaWelfare 2026 in due fasi, con accompagnamento dopo la selezione: il bando scopre, poi l'oggetto si definisce insieme. LaCompagnia di San Paoloprevede per il 2026 bandi co-progettati con partner strategici. Il limite è la durata: nel 2024 le erogazioni annuali erano il 90,8% del totale, le pluriennali il 9,2%.

La lezione non può trasferirsi al pubblico in maniera identica. Prima si scopre, poi si definisce insieme è praticabile solo se il secondo tempo è una vera co-progettazione e non un appalto con un altro nome. E chi finanzia non è un soggetto solo: il pubblico ha un vincolo giuridico, una fondazione ha un vincolo di strategia.

E se un bando serve comunque?

Un bando a tempo può finanziare l'avvio della capacità (competenze, sistemi, protocolli, la governance di un tavolo), non la sua tenuta, che è un costo ricorrente e richiede un finanziamento strutturale.

Dentro questo limite il disegno conta e cinque leve fanno la differenza.

Quale idea di welfare, allora?

Se gli strumenti che usiamo di più sono quelli che consumano relazioni, l'idea di welfare che pratichiamo è già scritta nei nostri atti a prescindere da quella che dichiariamo.

Il bando è un buon dispositivo di scoperta e di esecuzione di ciò che si può definire in anticipo e un cattivo dispositivo per il resto. L'amministrazione condivisa può far crescere i soggetti, ma solo se il pubblico lascia davvero aperto l'oggetto e accetta di crescere a sua volta.

Le alternative al bando sono alternative vere quando l'amministrazione ha la capacità di reggerle, altrimenti sono travestimenti.

Ne discende che la prima capacità da finanziare è probabilmente quella dell'amministrazione e che «pubblica amministrazione di prossimità» non è un aggettivo, ma una scelta di metodo che si vede prima ancora dell'avviso.

Restano aperte tre domande. Chi decide che una sperimentazione finanziata a bando è diventata un servizio e con quali risorse? Quanti degli avvisi di co-progettazione partono da un oggetto già scritto? Quali dati permetterebbero di misurare quanto pesa davvero il bando rispetto alle alternative?