Quando si può dire che un intervento pubblico ha funzionato?

Nel 2018, un consorzio di centri di ricerca di quattro paesi europei ad alto tasso di disoccupazione giovanile (Polonia, Italia, Spagna, Ungheria) si è posto una domanda: gli incentivi economici di Garanzia Giovani hanno funzionato?

Valutare l'efficacia degli interventi di politiche attive per il lavoro è infatti la mission del progettoYouth employment partnerSHIP: un'iniziativa internazionale finanziata dall'EEA and Norway Grants Fund for Youth Employment.

Leggendo alcune considerazioni sulle sfide dellavalutazione applicata ai programmi europei, mi ha colpito un elemento che viene evidenziato a proposito di comparabilità dei dati. In Polonia e Ungheria, dove esistevano registri incrociabili tra disoccupati e previdenza sociale, la valutazione controfattuale si è potuta fare. In Italia mancava un database in grado di ricondurre in modo univoco i beneficiari al programma. I ricercatori italiani, INAPP e Collegio Carlo Alberto, hanno dovuto cambiare oggetto di studio, sostituendo Garanzia Giovani con due incentivi diversi (leggi 190/2014 e 183/2014) che avevano dati amministrativi disponibili, sufficientemente vicine da rendere possibile un'analisi controfattuale.

In effetti, non esiste un database unico e consultabile. Garanzia Giovani si appoggia al SIU (Sistema Informativo Unitario), un'infrastruttura tecnica che dovrebbe far dialogare Stato, Regioni, INPS e INAPP: un sistema di interoperabilità amministrativa, per cui in pratica il dato è frammentato per un motivo strutturale. Il programma è gestito quasi interamente dalle Regioni come organismi intermedi, ognuna con i propri flussi di iscrizione e attuazione; ANPAL si limita ad aggregare periodicamente questi dati regionali in note di monitoraggio, mensili o quadrimestrali. Non esiste un cruscotto unico, in tempo reale e consultabile pubblicamente — solo report aggregati pubblicati a intervalli. ANPAL, con i propri dati amministrativi, è riuscita più volte a produrre valutazioni controfattuali di singole misure, ma sono valutazioni che il programma fa su sé stesso, non riproducibili né verificabili da un soggetto terzo: non è mai stato costruito un sistema che renda quello stesso confronto accessibile a chi, come i ricercatori di Youth employment partnerSHIP, lo vuole replicare dall'esterno secondo uno standard comparabile con altri paesi.

Garanzia Giovani, come noto, ha chiuso formalmente le adesioni il 31 dicembre 2023. Al suo posto è arrivato il Programma GOL (Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori), introdotto nell'ambito del PNRR e finanziato da Next Generation EU. Cambia il paradigma, perché GOL si rivolge a una platea molto più ampia — non solo NEET 15-29, ma disoccupati in generale, percettori di ammortizzatori sociali, categorie fragili — con percorsi personalizzati basati su profilazione e una maggiore integrazione tra politiche attive, formazione e servizi sociali.

Alcuni numeri. Per l'Italia, Garanzia Giovani prevedeva una dotazione di circa 2,7 miliardi di euro per il 2014-2020, di cui — secondo la Ragioneria Generale dello Stato, a febbraio 2024 — solo 1,6 miliardi risultavano certificati, il 62% dei fondi stanziati (CGIL-ActionAid, "Neet: Giovani in pausa", giugno 2024). Oltre 1,7 milioni di giovani si sono registrati al programma tra il 2014 e il 2023, ma solo circa 870-890mila hanno effettivamente preso parte a una misura concreta di politica attiva (ANPAL, Nota quadrimestrale 1/2023;CGIL, scheda Garanzia Giovani).

Il tasso NEET nazionale (15-29 anni) è sceso al 13,3% nel 2025, corrispondente a circa 1,178 milioni di giovani, in calo di quasi 10 punti percentuali rispetto al 2018 (dati Istat, elaborazione Assolombarda). L'Italia resta comunque sopra la media europea, che nel 2025 si attesta all'11%, preceduta solo da Romania (19,2%), Bulgaria (13,8%) e Grecia (13,6%). Per confronto, Francia è al 12,7%, Spagna all'11,5%, Germania al 9,5%.

Garanzia Giovani ha funzionato?

Tre livelli, una sequenza sbagliata

Prima di rispondere, vale la pena chiedersi cosa significherebbe rispondere sì o no a quella domanda — perché la parola "efficacia" rimanda ad almeno tre domande diverse, che possono avere risposte opposte sulla stessa politica senza contraddirsi.

La prima è il trend aggregato: il tasso NEET nazionale è sceso, quindi il programma ha funzionato? È un errore classico in valutazione delle politiche, lo stesso che il progetto Youth employment partnerSHIP cercava di evitare passando al metodo controfattuale. Il NEET scende o sale per il ciclo economico, per la dinamica demografica delle coorti 15-29, per l'introduzione di altre misure — non è attribuibile a una singola politica sulla sola base del trend nel tempo.

La seconda è l'effetto individuale controfattuale: chi ha partecipato a una misura ha più probabilità di trovare lavoro rispetto a un giovane comparabile che non vi ha partecipato? Qui una risposta esiste, ed è di ANPAL stessa: il rapporto "Incentivi all'assunzione Garanzia Giovani: un'analisi valutativa", con un modello di Propensity Score Matching,trova un effetto positivo a 12 e 18 mesi per chi ha fatto un tirocinio, ma nessun effetto significativo per formazione e servizio civile.

La terza è l'effetto netto sull'occupazione aggregata: gli incentivi hanno creato posti di lavoro in più, o hanno solo spostato chi veniva assunto? Su dati employer-employee relativi a circa 30mila imprese,lo studio di Irene Brunetti e Andrea Ricci per INAPPtrova che l'occupazione giovanile complessiva non è aumentata, e che nelle imprese beneficiarie la produttività è addirittura diminuita. La spiegazione tecnica è quella classica della letteratura sulle politiche attive del lavoro: l'effetto di spiazzamento, o peso morto — se un'impresa avrebbe assunto comunque, l'incentivo non crea nulla, sposta solo un costo dallo Stato all'impresa.

Un programma può essere vero al secondo livello e falso al terzo, senza nessuna contraddizione. Mi pare sia il caso di Garanzia Giovani. Ma il punto più interessante non è la contraddizione tra i livelli, quanto la sequenza con cui sono arrivate le risposte.

Garanzia Giovani parte a maggio 2014. Nel 2017, sulla base dei "positivi risultati raggiunti" — un giudizio di monitoraggio, non di effetto netto —l'Unione europea rifinanzia il programma per l'Italia con altri 903 milioni di euro, e nasce la "Nuova Garanzia Giovani". La prima valutazione controfattuale di ANPAL (il secondo livello) esce solo nel maggio 2021, sette anni dopo l'avvio. La prima valutazione dell'effetto netto (il terzo livello, quello di Brunetti e Ricci) esce nel 2023, un anno prima della chiusura definitiva del programma.

Per nove anni su dieci di vita di Garanzia Giovani, ogni decisione di finanziarla, rifinanziarla ed estenderla è stata presa nell'assenza dell'unico tipo di evidenza — l'effetto netto — che avrebbe potuto dire se ne valesse la pena. Non per mancanza di competenze tecniche: il metodo controfattuale applicato da Brunetti e Ricci non è diverso da quello che lo stesso INAPP, insieme al Collegio Carlo Alberto,applicava già dal 2018 nell'ambito di Youth employment partnerSHIP. Semplicemente, nessuno aveva l'obbligo istituzionale di produrla in tempo utile per una decisione, mentre l'unico tipo di evidenza uscito con puntualità era anche l'unico che poteva giustificare la prosecuzione del programma. ANPAL, come dichiara nei propri documenti di programmazione,basa le proprie analisi "prioritariamente sui dati amministrativi ANPAL": un impianto che misura ciò che serve a chi gestisce il programma, non necessariamente ciò che servirebbe a chi deve decidere se continuare a finanziarlo.

La domanda sbagliata da porsi

Il riflesso naturale, a questo punto, è chiedersi se Garanzia Giovani come intervento abbia funzionato. Ma è la domanda già ampiamente battuta, e i tre livelli appena visti mostrano perché è anche mal posta: esiste una tradizione solida di valutazione delle politiche pubbliche dedicata a misurare se un intervento produce l'effetto atteso.

La domanda che mi pongo è a monte: il bando in sé — come dispositivo di allocazione delle risorse, con la sua logica di scadenze, competizione e rendicontazione — è il modo giusto per far succedere le cose, rispetto ad alternative come la convenzione diretta, l'assegnazione strutturale o la co-progettazione?

Nel 2018 Carola Carazzone, seguita da altri operatori del settore, ha aperto su Vita.it un dibattito sui limiti del "modello dei finanziamenti a bando", coniando l'espressionestarvation cycleper descrivere un circolo vizioso di aspettative irrealistiche sui costi di gestione erendicontazione orientata alla compliance più che all'impatto. Più di recente, Luca Fazzi ha descritto la contrapposizione in termini netti: la strategia degli appalti e delle gare, dominante nell'ultimo decennio per l'affidamento dei servizi, avrebbe generato"un forte impoverimento dell'offerta e una marcata de-territorializzazione degli interventi", mentre le pratiche di co-progettazione e co-programmazione, fondate su condivisione di risorse, obiettivi e responsabilità, rappresenterebbero un possibile punto di svolta. Il Consiglio di Stato, con una sentenza recentissima, ha dato a questa distinzione una base giuridica:la co-progettazione non è "una scelta di esternalizzazione ispirata a una logica di mera convenienza economica", ma un rapporto che "permane e si sviluppa sino alla conclusione delle attività", senza dover ricorrere a varianti in corso d'esecuzione come accade nel contratto d'appalto — una scelta esplicitamente "alternativa alla regola dell'evidenza pubblica".

Garanzia Giovani, però, mette alla prova questa distinzione più di quanto sembri a prima vista. Il problema non sta nel bando in sé: è ANPAL stessa, l'ente che gestisce il bando, ad aver prodotto la valutazione più rigorosa di cui disponiamo (il modello PSM del 2021). Il problema sta altrove: nel fatto che quella valutazione resta interna, non vincolata da alcuna clausola a un soggetto terzo indipendente, e arriva quando ormai il programma ha già attraversato quasi tutto il proprio ciclo di vita. Bando o non bando non è la variabile che spiega la sequenza sbagliata vista sopra: a spiegarla è l'assenza di un obbligo, scritto nel disegno del programma fin dall'inizio, che imponga una valutazione di effetto netto prima di ogni decisione di rifinanziamento — non dopo.

Cosa serve, davvero

Tre condizioni, tutte assenti nel disegno originale di Garanzia Giovani, avrebbero permesso di evitare la sequenza vista sopra — e nessuna richiede di abolire il bando come strumento.

Primo:un identificativo univoco del beneficiario che permetta di seguirlo nel tempo indipendentemente da quale Regione lo ha preso in carico. Non è un problema tecnico irrisolvibile — lo stesso ANPAL, incrociando i propri dati amministrativi con altre fonti, ci riesce quando vuole produrre un'analisi PSM.

Secondo:un mandato esplicito e vincolante, scritto nel disegno del programma e non lasciato alla discrezionalità di chi lo gestisce, che affidi la valutazione dell'effetto netto a un soggetto terzo indipendente dall'autorità di gestione, con un obbligo di pubblicazione a scadenze fissate in anticipo, non a discrezione.

Terzo, il più importante: un vincolo procedurale che leghi ogni decisione di rifinanziamento o proroga alla disponibilità di quella valutazione, non alla disponibilità del solo monitoraggio dell'attuazione. Il rifinanziamento del 2017 sarebbe dovuto essere procedimentalmente impossibile senza una valutazione di effetto netto agli atti. Non lo era.

Per chiudere

Non è il welfare italiano a essere strutturalmente incapace di produrre buoni dati sull'efficacia delle proprie politiche, né l'Unione europea a essere disinteressata alla valutazione. Garanzia Giovani lo dimostra proprio nel modo in cui sembra smentirlo: i dati per un confronto controfattuale esistevano, la competenza tecnica per usarli pure — ANPAL l'ha dimostrato nel 2021, INAPP nel 2023. È mancato l'unico elemento che nessuna infrastruttura tecnica può sostituire: l'obbligo istituzionale di produrre quella risposta in tempo utile per una decisione, anziché a valutazione ormai ininfluente sul destino del programma.

Chi legge questo pezzo può portarsi via un test verificabile, applicabile a qualunque bando pubblico, non solo a Garanzia Giovani: non chiedersi se una valutazione d'impatto esiste, ma quando è uscita rispetto all'ultima decisione di rifinanziamento. Se la decisione precede la valutazione, la domanda "ha funzionato?" non ha mai avuto la possibilità di contare, qualunque fosse la risposta.