Il Comune che non sa di non sapere

Percorsi di Secondo Welfareha recentemente pubblicato una interessanteExpert Survey:Welfare locale e il ruolo dei Comuni. Ilfocusriguarda come gli enti locali stanno affrontando le transizioni in atto, secondo esperti ed esperte.

Il90% degli espertiinterpellati ritiene che i Comuni dovrebbero faremonitoraggio,valutazioneeaccountabilityin modo significativo.

Solo il9%li giudica effettivamente attrezzati per farlo.1Un divario di 81 punti percentuali tra ciò che ci si aspetta e ciò che esiste. È la radiografia di un sistema istituzionale che ha perso la capacità di conoscere se stesso.

Lasurvey, realizzata tra febbraio e marzo 2026 su unpaneldi 99 esperte ed esperti di politiche sociali, restituisce un quadro che vale la pena leggere.

I Comuni italiani sono infatti il nodo centrale delwelfare territoriale, il livello di governo più vicino a cittadini e fragilità, ma operano spessp con strumenti e capacità limitate.

Non è solo un problema di risorse (anche). È qualcosa che riguarda la struttura cognitiva e organizzativa con cui questi enti affrontano le sfide.

Il collo di bottiglia non è dove pensiamo

Quando si parla dicrisidel welfare locale, il dibattito tende a concentrarsi immediatamente sui tagli, sui trasferimenti insufficienti, sullaspending reviewche ha eroso gli organici.

E i dati danno ragione a chi solleva questi problemi: tra il 2007 e il 2024, il personale dei Comuni italiani si è ridotto del28,4%, passando da 479.233 a 343.200 unità.2In diciassette anni, quasi 136.000 persone in meno.

Vale però segnalare un dato che troppo spesso si perde nelle sintesi di crisi: il 2024 è anche il primo anno in cui, dal 2007, il personale comunale ècresciutorispetto all’anno precedente, di 1.500 unità. Il segnale è fragile e non cambia la diagnosi strutturale, ma va nominato, perché iltunnelingcognitivo, come vedremo, non si scioglie automaticamente quando le risorse tornano.

Quando si chiede agli esperti quali siano i principali ostacoli al ruolo dei Comuni comeabilitatori di innovazione sociale, la risposta non è la scarsità di risorse.

Vengono prima lecompetenze insufficienti in tema di innovazione(56%), laframmentazione delle responsabilità(52%), leprocedure amministrative lente(51%) e laresistenza al cambiamento(43%).

Il vero collo di bottiglia, secondo il74% degli esperti, è la mancanza di pianificazione strategica e visione di medio-lungo termine.

Il tunneling istituzionale

Qui entra in campo un contributo che merita di essere portato nel dibattito sul welfare locale: quello diClaudia Baroni, economista comportamentale, che ha letto la survey di Percorsi di Secondo Welfare attraverso la lente dellabehavioral economics.3

La sua analisi offre una chiave interpretativa che supera la lettura moralistica della“resistenza al cambiamento”per andare a cercare le cause strutturali del blocco cognitivo delle PA locali.

Il riferimento centrale è il lavoro diSendhil MullainathanedEldar Shafir,Scarcity: Why Having Too Little Means So Much(2013).4La tesi: la scarsità — di denaro, di tempo, di risorse — non è solo un problema materiale. Produce uno stato mentale specifico. Quando percepiamo di avere meno di quello di cui abbiamo bisogno, la mente si focalizza automaticamente su quella mancanza.

Questotunnelingha un effetto collaterale devastante: tutto ciò che sta fuori dal tunnel — il lungo periodo, la valutazione, la sperimentazione, la visione strategica — scompare dal campo visivo.

Le organizzazioni sotto pressione cronica di risorse sviluppano lo stessopattern. Il Comune che gestisce un’emergenza dopo l’altra non è pigro o poco motivato: sta semplicemente operando in un regime cognitivo in cui l’importante viene sistematicamente sacrificato all’urgente. E perdono quello che Mullainathan e Shafir chiamanoslack: il margine organizzativo che permette di sbagliare, sperimentare, pensare al medio periodo senza che ogni imprevisto diventi una crisi.

Il meccanismo si auto-alimenta: un’organizzazione che non può pianificare strategicamente genera più emergenze, che riducono ulteriormente la capacità di pianificare.

A questo si aggiunge un secondo meccanismo, che labehavioral economicsdescrive comestatus quo bias: la tendenza sistematica a preferire l’esistente rispetto a qualsiasi alternativa, anche quando le alternative sarebbero oggettivamente migliori.

Nel report emerge con chiarezza quando si dice che gli strumenti più usati dalle PA per gestire le politiche sociali sono i più tradizionali e istituzionalizzati (regolamenti e piani di zona), mentre quelli più innovativi — le piattaforme digitali o i patti di amministrazione condivisa — rimangono ai margini.

La letteratura organizzativa ha nomi precisi per questi fenomeni:path-dependence(David, 2000) eisomorfismo organizzativo(DiMaggio e Powell, 1983).6

La path-dependence descrive perché le PA continuano a ripetere le stesse risposte anche quando i bisogni cambiano; l’isomorfismo spiega perché tendono a imitare pratiche di altri contesti senza adattarle. Zanini e Sacchetti (2026) documentano empiricamente entrambi i meccanismi in un caso italiano, mostrando che uscirne è possibile — ma richiede condizioni deliberatamente progettate.7

La politica che ha costruito la trappola

La lettura comportamentale è preziosa, ma rischia di depoliticizzare un problema che è prima di tuttopolitico. Il tunneling cognitivo spiega lapersistenzadella trappola, non la suaorigine. Quella ha un nome e una data.

Tra il 2008 e il 2016, una serie di scelte legislative precise ha costruito le condizioni strutturali del collasso cognitivo dei Comuni. IlPatto di Stabilità Interno, nelle sue versioni successive, ha vincolato la spesa locale in modo prociclico proprio negli anni della crisi finanziaria. IlD.L. 78/2010ha introdotto il blocco del turnover al 20% delle cessazioni, prorogato in varie forme fino al 2015, impedendo il ricambio generazionale negli anni in cui sarebbe stato possibile. LaLegge di Stabilità 2014ha tagliato i trasferimenti ai Comuni di oltre un miliardo e duecento milioni, cumulativi con i tagli precedenti. IlTUEL— il Testo Unico degli Enti Locali del 2000 — è rimasto sostanzialmente immutato mentre le funzioni si moltiplicavano e le risorse si contraevano.8

I dati che confermano la trappola

La lettura comportamentale trova conferma puntuale nei dati dellasurvey.

Il55% degli espertigiudica“scarsa”o“insufficiente”la capacità delle amministrazioni locali di far fronte all’incertezza sulle risorse provenienti dal livello centrale.

Il56%indica come leva prioritaria per il rafforzamento del welfare lastabilità e la pluriennalità dei fondi. I Comuni navigano a vista su base annuale, incapaci di progettare su orizzonti che vadano oltre il bilancio di previsione.

In queste condizioni, il divario rilevato dallasurveytra strumenti utilizzati e strumenti necessari diventa comprensibile in modo diverso.

I Comuni usano principalmente regolamenti comunali, piani di zona e tavoli di coordinamento interistituzionale, strumenti routinari, codificati, che richiedono pocabandwidthcognitiva per essere attivati. Gli strumenti più innovativi restano ai margini non perché siano sconosciuti, ma perché attivare qualcosa di nuovo richiede margine cognitivo che non c’è.

Ho esplorato altrove come questa stessa resistenza non sia irrazionale ma adattiva anche sul fronte della digitalizzazione del welfare: ilmuro di gommacon cui le innovazioni tecnologiche si scontrano nei contesti di cura è la risposta prevedibile di un sistema che non haslackper sperimentare.9

Un problema di capitale umano

IlRapporto IFEL 2026aggiunge una dimensione che la survey di Percorsi di Secondo Welfare lascia sullo sfondo: la crisi del capitale umano nei Comuni non è solo numerica, è qualitativa e generazionale.10

L’indagine IFEL 2025“Lavorare in comune”spiega perché l’attrattività è strutturalmente bassa:11si entra in un Comune principalmente per la stabilità del posto, la conciliazione vita-lavoro e la puntualità dei pagamenti. Si esce per la retribuzione non adeguata (4,13 su 5), i benefici accessori insufficienti (3,94) e le limitate prospettive di crescita professionale (3,76).

Vale segnalare che il23 febbraio 2026— lo stesso giorno del seminario IFEL sul personale — sono stati firmati i due CCNL delle Funzioni Locali dopo anni di stallo, con l’introduzione di strumenti nuovi: la sperimentazione della settimana corta, l’age management, i buoni pasto in smart working. Segnali non risolutivi, ma non irrilevanti in un sistema che non ne produceva da tempo.

Il caso dei piccoli Comuni: dove il tunnel è più stretto

La frattura più visibile non corre più soltanto tra Nord e Sud. LasurveydiPercorsi di Secondo Welfareindividua una linea di divisione più profonda: quella tra Comuni centrali, dotati di capacità amministrativa, infrastrutture e reti, e Comuni periferici e di piccola dimensione, dove queste condizioni mancano strutturalmente.

Il PNRR come specchio

Lasurveydedica un’intera sezione al PNRR, e quello che emerge è rivelatore.

La quasi totalità degli esperti giudica“molto critica”la capacità di garantire la continuità degli interventi avviati con finanziamenti straordinari. Il rischio è quello di“innovazioni a termine”, non integrabili nei sistemi ordinari.

I dati del Rapporto IFEL confermano questa lettura da un’angolatura diversa: il personale degli uffici tecnici dedicati alla progettazione delle opere pubbliche si è ridotto del17,2%tra il 2015 e il 2024, proprio negli anni in cui gli investimenti comunali sono esplosi — da 8,3 miliardi nel 2017 a 24 miliardi nel 2025. I Comuni hanno dovuto gestire una quantità storica di investimenti con meno tecnici di quanti ne avessero prima.

La Corte dei Conti (2026) certifica che i Comuni hanno realizzato il47%del piano dei costi PNRR, le Unioni di Comuni il40%.12E l’86% dei taglialla rimodulazione del Piano ha colpito la componente sociale — “Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e Terzo Settore”. Non è un caso: è la componente che richiede più capacità di progettazione integrata, di coordinamento tra attori, di visione di medio periodo. Esattamente le competenze che il tunneling erode per prime.

La supplenza del Terzo Settore

C’è una dimensione che lasurveynomina ma l’analisi comportamentale non sviluppa: il Terzo Settore come ammortizzatore cognitivo del sistema.

I Comuni collaborano quasi esclusivamente con cooperative sociali e organizzazioni di volontariato — il94%degli esperti giudica“alta”questa collaborazione. Ma lasurveysegnala anche qualcosa di più scomodo: le aspettative di evoluzione del rapporto verso pratiche più trasformative sono“decisamente deboli”. Il superamento della logica prestazionale è giudicato il cambiamento meno probabile nei prossimi anni.

Non è solo che i Comuni non riescono a pensare. È che il Terzo Settore spesso si ritrova a fare silenziosamente il pensiero al loro posto: analisi dei bisogni, monitoraggio dei servizi, lettura del territorio. Funzioni che non sempre vengono riconosciute, retribuite o istituzionalizzate come tali.

ZaninieSacchetti(2026) documentano questo meccanismo con precisione qualitativa in un caso altoatesino: il Forum Prevenzione non ha erogato servizi, ha svolto una funzione di coaching, mediazione e costruzione di fiducia interistituzionale. Quando quella presenza è venuta meno, il sistema ha mostrato immediatamente i suoi punti di fragilità.7È la descrizione della supplenza cognitiva del Terzo Settore.

Non resistenza, ma impossibilità strutturale

La lettura comportamentale proposta da Baroni ha il merito di spostare la questione morale: il problema non è la volontà di cambiare. È l’impossibilità strutturale di farlo in un contesto che non crea mai le condizioni cognitive e organizzative per farlo davvero.

I casi internazionali più discussi — ilBehavioural Insights Teamnel Regno Unito, ilMindLabdanese, ilBETAaustraliano — non hanno cercato di convincere le PA avoler cambiare di più. Hanno lavorato suldesigndel contesto: i processi di decisione, la struttura delle riunioni, i default procedurali, i momenti in cui le alternative vengono effettivamente valutate.14

Quattro direzioni di policy design

Non basta diagnosticare la trappola. Vale la pena indicare alcune direzioni in cui il lavoro di riforma potrebbe collocarsi, come condizioni abilitanti senza le quali ogni altra misura rischierebbe di restare superficiale.

ZaninieSacchetti(2026) mostrano empiricamente che gli spazi creativi possono svilupparsi anche in PA tradizionalmente gerarchiche, a condizione che siano presenti autonomia professionale, pluralità di culture disciplinari e una funzione di coordinamento abilitante piuttosto che direttiva. Non si tratta di utopia organizzativa: si tratta di design deliberato delle condizioni di lavoro.7

Il sistema che “fa” ma fatica a capire

La sintesi più efficace dellasurveyè anche la più amara: il welfare locale italiano è un sistema che “fa”, ma fatica ancora a “capire” e “orientare”.

L’unica funzione in cui le capacità dichiarate risultano allineate alle aspettative è la gestione diretta dei servizi. Su tutto il resto — dalla programmazione all’analisi dei bisogni, dal monitoraggio alla valutazione — il gap è strutturale.

Il modello che si è sedimentato in questi anni — erosi gli organici, tagliata la formazione, ridotta la capacità tecnica — non è un modello di welfare. È un modello di gestione della scarsità. Funziona nel senso che tiene in piedi il sistema. Non funziona nel senso che lo trasforma.

Uscire dalla trappola richiede qualcosa che il sistema stesso, proprio perché è in trappola, non riesce a produrre da solo: unoslackesterno, un intervento strutturale che crei le condizioni — di risorse prevedibili, di personale stabile, di tempo protetto — dentro le quali la pianificazione strategica diventi possibile, non come aspirazione, ma come pratica quotidiana.

La domanda che lasurveydiPercorsi di Secondo Welfarepone è semplice quanto complessa: non come convincere i Comuni a cambiare, ma come progettare il contesto istituzionale in cui cambiare diventi cognitivamente accessibile.

È una domanda dipolicy design. E aspetta una risposta all’altezza.