Co-programmazione: chi la fa (davvero)?

Nell’ultima settimana di aprile 2026 sono arrivate, quasi in contemporanea, due pronunce che riguardano uno degli istituti più discussi del welfare territoriale italiano: laco-progettazioneprevista dall’articolo 55 del Codice del Terzo Settore.

Laprimaè delTribunale Amministrativo Regionale per la Toscana(sez. IV, n. 840/2026): annulla una procedura di co-progettazione avviata dalla Provincia di Livorno perché non era stata preceduta da una fase di coprogrammazione. Una pronuncia che, se confermata nell’orientamento, aprirebbe una questione empirica scomoda.

Lasecondaè delConsiglio di Stato(sez. V, n. 3082/2026): chiarisce — ribaltando un orientamento consolidato — che il personale retribuito impiegato in una co-progettazione può essere rimborsato dall’amministrazione e che questo rimborso non trasforma il rapporto in un appalto, a condizione che i costi siano documentati e rendicontati.1

Sulla seconda si è scritto abbastanza. Risolve un nodo che aveva paralizzato molte pratiche — la confusione tragratuitàenon lucratività— e lo fa in modo netto, anche se il perimetro esatto di cosa sia rimborsabile resta da definire caso per caso.2

Sulla prima, poco. Eppure è quella che pone la domanda più scomoda.

Non tanto sul piano giuridico, dove il dibattito sulla sequenza co-programmazione–co-progettazione è ancora aperto — come vedremo. Ma sul piano pratico: se la co-programmazione fosse davvero il fondamento obbligatorio di ogni co-progettazione legittima, perché in Italia quasi non esiste? Su 3.190 avvisi censiti tra il 2018 e il 2024, le co-programmazioni sono il 10,3%. Cinque ragioni, viste dall’interno dei tavoli.

Una norma sottospecificata

L’articolo 55 del Codice del Terzo Settore è stato approvato nel 2017. Da allora, su otto commi di testo, si sono pronunciati la Corte Costituzionale, il Consiglio di Stato in almeno sei occasioni significative, e una dozzina di Tribunali Amministrativi Regionali da Nord a Sud.

Per un istituto di welfare, è una quantità di contenzioso che non è normale. È il segnale che la norma era — e in parte resta — sottospecificata su punti che avrebbero dovuto essere chiari fin dall’inizio:cosa si può rimborsare,chi può partecipare,in quale ordine vanno attivati i diversi istitutiedove finisce la co-progettazione.1

La storia giurisprudenziale dell’art. 55 vale la pena di essere raccontata, anche solo per capire in quale contesto operano oggi chi siede ai tavoli.

Parte male: nel2018, appena un anno dopo l’approvazione del CTS, un parere delConsiglio di Statorichiesto da ANAC afferma che dove ci sono risorse pubbliche impegnate vale il Codice dei contratti. Effetto immediato: molti enti locali smettono di co-progettare per paura. Una norma pensata per espandere la collaborazione viene paralizzata nel giro di dodici mesi da un parere amministrativo.

La svolta arriva nel2020con la sentenza n. 131 dellaCorte Costituzionale, che legittima integralmente l’art. 55 e descrive co-programmazione, co-progettazione e partenariato come fasi di un procedimento complesso, alternativo al mercato e non fondato su un rapporto sinallagmatico. Le PA riprendono a co-progettare.

Ma la certezza dura poco. Negli anni successivi ilConsiglio di Statocostruisce un orientamento rigido sulla remunerazione: nella co-progettazione va escluso qualsiasi rimborso dei fattori produttivi, lavoro compreso. Nel2024il TAR Lombardia introduce una lettura difforme sulla sequenza tra i due istituti, che resta controversa. Nel2026la sentenza n. 3082 ribalta l’orientamento sulla remunerazione.

Nel mezzo, la n. 4540/2024 aggiunge un principio che per chi lavora nei tavoli vale quanto una sentenza sulla procedura: se l’amministrazione ha già deciso tutto e lascia all’ETS solo dettagli esecutivi, non è co-progettazione — è un appalto con un’etichetta diversa.1

Il punto è questo: su questioni fondamentali comesi può pagare il personale?ebisogna co-programmare prima di co-progettare?la risposta è cambiata più volte nel giro di pochi anni. Non è un cantiere che si sta chiudendo. È un cantiere che cerca ancora il suo perimetro.

Una norma ambigua — e una sentenza discussa

L’articolo 55 del CTS non dice esplicitamente che la co-programmazione deve precedere la co-progettazione. I due istituti sono descritti in commi distinti — il secondo e il terzo — ma il testo non stabilisce una gerarchia temporale in modo letterale.3

La sequenza obbligatoria è una costruzione interpretativa, edificata a partire da un aggancio testuale sottile: la co-progettazione è definita come finalizzata a soddisfare“bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui al comma 2”. Quella locuzione —alla luce degli strumenti di programmazione— è il perno su cui Corte Costituzionale (sent. 131/2020), Linee guida ministeriali (DM 72/2021) e ora il TAR Toscana hanno costruito la lettura a cascata.4

Non è un dettaglio minore. Significa che siamo in un territorio normativo in cui la certezza arriva solo a posteriori — e non sempre.

Il TAR Lombardo, con sentenza 2533/2024, era arrivato a conclusioni diverse leggendo la stessa norma, riconoscendo margini di flessibilità nella sequenza. Quella lettura non è stata superata: il Consiglio di Stato con la n. 3082/2026 ha confermato un caso specifico — quello milanese, in cui la co-programmazione era stata svolta — senza tuttavia pronunciarsi in astratto sulla gerarchia tra i due istituti.5La frattura nella giurisprudenza resta aperta.

Lo chiarisce beneAlceste Santuari, professore di diritto dell’economia all’Università di Bologna, commentando proprio la n. 840/2026 suRivista Impresa Sociale.12Santuari dissente dalla ricostruzione del TAR: tra co-programmazione e co-progettazione esiste sì un rapporto di consequenzialità ricercata, ma questo non equivale a un nesso di causa-effetto obbligatorio. Nei contesti in cui gli interventi siano ricorrenti, tendenzialmente standardizzabili e già sedimentati nella pratica amministrativa, la co-progettazione può rivelarsi appropriata anche in assenza di una fase co-programmatoria formale previa — come riconoscono, del resto, anche i piani di zona richiamati dallo stesso art. 55, comma 1.

C’è poi una dimensione del caso concreto che Santuari segnala e che cambia la lettura della vicenda. La co-progettazione impugnata dalla Provincia di Livorno non era una procedura ordinaria: erasemplificata, con un termine di venti giorni per concludere l’intero procedimento e un progetto di massima già predefinito dall’ente, rispetto al quale gli ETS venivano valutati a punteggi. Una struttura che avvicina il procedimento a un affidamento diretto più che a una co-ideazione — e che si scontra, indipendentemente dalla questione della sequenza, con il principio già fissato dalla n. 4540/2024: se l’ETS non co-decide ma esegue, non è co-progettazione.

Santuari introduce infine un elemento che vale la pena isolare. La cooperativa sociale che ha presentato ricorso non lo ha fatto in difesa dell’amministrazione condivisa: ha contestato la scelta dell’ente di non ricorrere alla gara d’appalto, ritenendo le procedure competitive più trasparenti e imparziali. È un argomento che Santuari definisce espressione di un pregiudizio antico — l’idea che il mercato concorrenziale sia intrinsecamente più legittimo della co-amministrazione. La Corte Costituzionale, con la sent. 131/2020, aveva già stabilito che i due canali sono equiordinati: nessuno su un piano superiore all’altro. Il paradosso della vicenda sta qui: la sentenza toscana che rafforza la co-programmazione nasce da un ricorso che metteva in discussione l’intera logica dell’art. 55.

Rimane però un passaggio della sentenza toscana che vale indipendentemente dal dibattito sulla sequenza, e che merita di essere letto da chi lavora nei servizi.

Il TAR precisa che la conoscenza accumulata da un’amministrazione in anni di gestione di un servizio — per quanto dettagliata e accurata — non equivale alla ricognizione partecipata dei bisogni che è il fondamento della co-programmazione. Quella conoscenza, dice il giudice, è programmazione unilaterale dell’amministrazione: per quanto informata, non assume il carattere partecipato che è l’essenza dell’istituto.

Detto questo, il problema vero non è interpretativo. È empirico.

Il dato che smonta tutto

IlTerzjus Report 2025— la primabanca dati nazionale sull’amministrazione condivisa, costruita daPatrick VesaneFederico Razettidell’Università della Valle d’Aosta attraverso la ricognizione di quanto pubblicato in rete tra il 2018 e il 2024 — fornisce un numero che vale la pena fermarsi a leggere con attenzione.6

Solo il 10,3% degli avvisi censiti sono co-programmazioni. Nella prassi di questi anni si è co-progettato senza aver co-programmato — indipendentemente da come si risolva la disputa giuridica sulla sequenza obbligatoria. Perché?

Gianfranco MarocchisuWelforum.itsostiene che il problema non stia nella sordità degli operatori, ma nel fatto che lo strumento “coprogrammazione” si stia dimostrando adatto ad alcune circostanze e non ad altre, e che dietro quell’etichetta convivano forzatamente esigenze diverse che probabilmente richiederebbero strumenti dedicati.7

Cinque ragioni

Oltre a quello che descrive Marocchi, credo ci siano almeno altrecinque ragionidi natura differente che permangono nonostante l’aumento del ricorso alle co-progettazioni, come testimoniato dalTerzjus Report 2025.

Un paradosso che regge in ogni caso

Queste cinque ragioni restano intatte sia che la sequenza obbligatoria venga confermata dalla giurisprudenza successiva, sia che venga ridimensionata.

E introducono un effetto che vale la pena nominare indipendentemente dall’esito del dibattito giuridico. Se una co-programmazione condotta male — aperta come adempimento formale, senza dati, senza fiducia, senza risorse — non mette al riparo da un contenzioso (come dimostra la vicenda di Livorno, dove la co-programmazione mancava ma il vizio reale era anche nella qualità della co-progettazione stessa), allora la scelta razionale del funzionario prudente non è co-programmare meglio. È tornare all’appalto, che è una procedura conosciuta, codificata, difendibile.

IlRapporto Secondo Welfare “Agire insieme”(2023) aveva già individuato questa trappola: la co-progettazione rischia di assumere la funzione di mezzo per la gestione più che strumento di politica locale, condizionata dalle culture e dalle pratiche amministrative più che dalla volontà di fare un salto di qualità.11Aggiungere un vincolo procedurale — obbligatorio o raccomandato che sia — non cambia le culture. Le culture cambiano quando cambiano le condizioni in cui si lavora.

Una domanda che rimane aperta

Non ho una proposta da fare. Ho una domanda da lasciare aperta — che mi sembra quella giusta da cui partire.

Se la co-programmazione è davvero il fondamento di una co-progettazione di qualità — e se sappiamo che le ragioni per cui non si fa non sono giuridiche ma strutturali, metodologiche, relazionali, politiche e sistemiche — allora chi ha il compito di creare le condizioni perché diventi pratica reale e non adempimento?

Non i giudici amministrativi, evidentemente. Non i legislatori, che hanno già scritto la norma. Forse le Regioni, con strumenti di supporto alla capacità amministrativa degli ambiti. Forse le reti del Terzo settore, che potrebbero scegliere di investire nella costruzione di fiducia prima che nei tavoli. Forse i ricercatori e i formatori, che hanno anche il compito di promuovere e incentivare processi e percorsi di amministrazione condivisa tra le parti.

O forse la domanda giusta non èchi, macosa deve cambiareperché chi siede ai tavoli possa portarci qualcosa di diverso da posizioni già decise.