Cinquemila. La soglia che separa i comuni che reggono da quelli che si sgretolano

Un paese di piccoli comuni

Prima di guardare i dati del personale, vale la pena fermarsi un momento su chi stiamo parlando. In Italia ci sono5.521 comuni sotto i 5.000 abitanti. Sono il 70% del totale dei comuni italiani, ospitano 9,6 milioni di persone — poco più di un italiano su sei — e presidiano una quota enorme del territorio nazionale, in particolare nelle aree alpine, appenniniche e nelle zone interne del Mezzogiorno.1

Non sono un’anomalia marginale. Sono la struttura portante dell’amministrazione locale italiana.

Quasi sei su dieci perdono popolazione, con un saldo negativo di 15.000 residenti nel solo 2024. L’indice di invecchiamento supera già quello dei comuni più grandi — 25,8% di over 64 contro il 23,7% degli altri — e la forbice si allarga ogni anno.2

E il welfare sociale —quello che si occupa di anziani non autosufficienti, famiglie fragili, minori in difficoltà— dipende esattamente da questi enti, da queste persone, da questa continuità relazionale che si costruisce in anni e si perde in settimane. IlRapporto IFEL 2026sul personale dei comuni italiani, uscito il 16 aprile con dati al 31 dicembre 2024, documenta questa trasformazione.3Vale la pena chiedersi cosa dicono, messi insieme, i dati che seguono.

Il part-time che nessuno conta

Quando si discute di piccoli comuni e personale, il dato che circola è sempre quello degli organici: quante unità, quanti dipendenti ogni mille abitanti. È un dato necessario, ma nasconde una trasformazione che il Rapporto 2026 documenta in modo sistematico.

Nei comuni sotto i 5.000 abitanti,l’incidenza del lavoro a tempo parziale è passata dal 14,1% al 29% nell’arco di un decennio.4In Calabria, a fronte di una perdita di personale quasi nulla (-1,3%), il part-time è passato dal 24% al 66%. In Sicilia — dove il numero assoluto di dipendenti è addirittura cresciuto del 30% — l’incidenza del part-time è arrivata al 72%.

C’è un punto che il dibattito quasi mai nomina esplicitamente: il part-time non dimezza solo il volume di lavoro. Dimezza lacontinuità. L’assistente sociale che segue cinquanta famiglie non può farlo a metà tempo. La relazione di fiducia con un anziano fragile, la conoscenza del contesto familiare, il riconoscimento reciproco che rende possibile un intervento tempestivo: tutto questo richiede presenza, stabilità, accumulo di tempo condiviso. Quando quella presenza si riduce, non si ottiene un servizio dimezzato. Si ottiene un servizio diverso — spesso un servizio che non funziona.

Enti di ingresso o transito

C’è una lettura ottimista della mobilità tra enti pubblici che sento spesso: le persone crescono, portano competenze in contesti diversi, la PA si contamina. Ha una sua logica. Ma reggeva in un sistema in cui i flussi fossero bidirezionali.

I dati 2024 dicono che non lo sono.

Il Rapporto lo dice con una formula che vale la pena riportare: i piccoli comuni funzionano sempre più come“enti di ingresso o di transito, piuttosto che come luoghi di stabilizzazione professionale”.5

Il meccanismo è chiaro: il comune piccolo forma, stabilizza, e poi perde verso chi può offrire di più. Non è mobilità virtuosa. È una forma non riconosciuta di sussidio formativo che va dai territori più deboli verso quelli più forti. E nel welfare sociale — dove la continuità della relazione operatore-utente non è un dettaglio organizzativo ma la condizione stessa dell’efficacia dell’intervento — questa instabilità strutturale ha conseguenze che nessun indicatore di spesa riesce a fotografare fino in fondo.

Il buco negli organici: la soglia degli assistenti sociali

Fin qui abbiamo parlato di part-time e mobilità. Ma c’è un dato ancora più elementare che descrive la distanza tra il welfare che esiste e quello che dovrebbe esistere: quanti comuni hanno un assistente sociale stabile in organico?

La legge di bilancio 2021 ha introdotto comelivello essenziale delle prestazioniil rapporto di un assistente sociale ogni 5.000 abitanti. Un obiettivo sfidante fissava la soglia ottimale a uno ogni 4.000. La legge di bilancio 2026, riconoscendo implicitamente il divario accumulato, ha stabilito come tappa intermedia —a decorrere dall’anno 2026— il rapporto di uno ogni 6.500 nell’ambito di ciascun ATS.6

Il gap tra norma e realtà è documentato dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio:mancano 3.216 assistenti socialiper raggiungere il LEP a livello nazionale. Nelle regioni meridionali un assistente sociale serve mediamente un bacino di oltre 10.000 abitanti — il doppio della soglia di legge.7

Ma il dato più rivelatore è un altro. Nel 2022 il governo ha stanziato risorse per finanziare le assunzioni necessarie a raggiungere il LEP. Il risultato:il 64% delle risorse non è stato utilizzato. E soprattutto, 224 ambiti territoriali non hanno avuto accesso al contributo statale perché la loro dotazione di partenza era talmente esigua da non rientrare nei criteri minimi di accesso al finanziamento.8

Un comune sotto i 5.000 abitanti che non raggiunge il LEP non è semplicemente sotto-organizzato. È escluso dal meccanismo che dovrebbe aiutarlo a recuperare. La massa critica non è solo una questione di efficienza amministrativa: è la condizione per accedere alle risorse che permetterebbero di costruirla.

La risposta che conoscevamo. E che non basta da sola

Se si chiede a un esperto di PA cosa fare di fronte a questa situazione, la risposta arriva in pochi secondi:gestione associata, Unioni di Comuni, fusioni. L’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali per i comuni sotto i 5.000 abitanti esiste sulla carta dal 2010. Da allora è stato prorogato almeno sette volte senza mai entrare davvero in vigore. Sul fronte delle fusioni, dal 2012 al 2026 sono state realizzate 138 operazioni in quattordici anni: il numero complessivo di comuni è sceso di appena il 2,4% del totale.9

Le Unioni di Comuni esistono — alcune funzionano bene, in particolare in Emilia-Romagna e in certi contesti del Nord-Est. Ma nella maggioranza dei casi sono strutture formali, nate per accedere a contributi o rispettare adempimenti normativi, non comunità professionali in grado di gestire davvero il personale in modo condiviso. Solo il 30% dei comuni sotto i 5.000 abitanti ha associato le funzioni fondamentali, a distanza di quindici anni dall’introduzione dell’obbligo.10

Tutto questo è reale. Ma guardare solo alla gestione associata tra comuni significa cercare la soluzione nella stessa dimensione in cui si trova il problema. La vera risposta è già scritta nell’architettura normativa del welfare: si chiamaAmbito Territoriale Sociale.

L’ambito come unità funzionale del welfare

L’ATS — l’ambito territoriale sociale — è l’unità di programmazione e gestione dei servizi sociali prevista dalla legge 328/2000. Copre mediamente 50.000–80.000 abitanti, aggrega più comuni, e ha la dimensione giusta per reggere équipe professionali stabili, servizi specialistici, piani di zona. Non è una proposta. È già il quadro normativo di riferimento.

Il problema è che per decenni gli ATS hanno funzionato come strutture di coordinamento formale, mentre il personale restava frammentato nei singoli comuni. Un assistente sociale assunto dal comune di 800 abitanti non lavora dentro una rete professionale: lavora da solo, senza supervisione, senza équipe, con un carico che nessun professionista singolo può reggere nel tempo.

La conferma che la direzione è quella giusta arriva da un segnale istituzionale preciso: il maxi-concorso bandito nel 2024 per il potenziamento degli Ambiti Territoriali Sociali. Il bando metteva a concorso 3.839 posti — assistenti sociali, educatori socio-pedagogici, psicologi, pedagogisti — e per la prima volta nella storia del welfare pubblico italiano prevedeva l’assunzione di équipe multidisciplinari direttamente all’interno degli ATS.11

È la prima volta che educatori, psicologi e pedagogisti entrano organicamente nel sistema di welfare pubblico, accolti dagli assistenti sociali che fino a quel momento avevano retto i servizi quasi sempre da soli. Non è un dettaglio contrattuale. È il riconoscimento che il welfare di prossimità richiede una competenza collettiva, non la somma di figure isolate distribuite su decine di comuni.12

La dimensione ottimale per il welfare di prossimità non è il comune. È l’ambito. Non perché il comune non conti — la prossimità territoriale, la conoscenza delle reti informali, la fiducia costruita nel tempo sono valori reali e non sostituibili. Ma quella prossimità può esistere solo se è sostenuta da una struttura professionale che la singola amministrazione comunale sotto i 5.000 abitanti non ha e strutturalmente non può avere.

In un terzo dei comuni sotto i 5.000 abitanti ci sono meno di cinque dipendenti in totale. Quando l’ultimo assistente sociale va in pensione o si dimette, non c’è piano di assunzioni che tenga: ci vuole un anno solo per bandire il concorso. E nel frattempo, le persone fragili che dipendono da quei servizi aspettano. Rafforzare gli ATS — dotarli di personale stabile, équipe multidisciplinari, capacità di programmazione — non è alternativo alla presenza comunale. È la condizione perché quella presenza abbia senso.